科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力，大多數(shù)國家都非常重視對科研的經(jīng)費投入，科研經(jīng)費占國家或者地區(qū)GDP的比重可以反映一個國家或者地區(qū)對科研的重視程度。2019年北京研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費支出2233.6億元，比上年增長19.39%，R&D經(jīng)費投入強度達到6.31%，R&D經(jīng)費支出投入強度位列全國第一。

本文對科研經(jīng)費管理政策進行系統(tǒng)梳理，指出了政策執(zhí)行過程中需要關(guān)注的問題，提出了完善政策的建議，以進一步激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

一、管理現(xiàn)狀

黨中央、國務(wù)院高度重視激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性，先后制定出臺了一系列政策文件，針對項目安排重復、管理不夠科學透明、資金使用效益亟待提高等突出問題，進行系統(tǒng)化、全過程的配套改革，提高了管理的科學化、規(guī)范化、精細化水平，營造了以人為本、公平競爭、充分激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情的良好環(huán)境。

（一） 制度改革情況。原國家科委、財政部曾于1987年制定發(fā)布《科學研究單位會計制度》（試行）（[1987]國科發(fā)條字0258號），1997年，財政部、原國家科委制定了《科學事業(yè)單位會計制度》（財預字〔1997〕460號）。

2011年9月14日， 財政部、科技部發(fā)出《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教〔2011〕434號），就調(diào)整課題經(jīng)費開支范圍，強化預算編制和評估評審要求，加強資金撥付和結(jié)存結(jié)余經(jīng)費的管理等問題作出新的規(guī)定。

2014年國務(wù)院出臺了《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），提出了進一步下放預算調(diào)整審批權(quán)限、完善間接費用管理等內(nèi)容。特別是在大力推行簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的背景下，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）、《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）《關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》（國辦發(fā)[2018]127號）等系列科研經(jīng)費管理改革文件，建立了以信任為前提的科研管理機制，在科研項目、科研團隊、科研經(jīng)費調(diào)整和管理方面賦予科研人員更大的人財物自主支配權(quán)。

一系列的改革舉措，實現(xiàn)了科研投入從傳統(tǒng)的“以物（活動）為本轉(zhuǎn)到以人為本”，在探索建立適應科研活動特點和科研創(chuàng)新規(guī)律的，以結(jié)果為導向的科研經(jīng)費績效管理機制方面取得了顯著成效。

（二）管理模式變化情況。隨著科研經(jīng)費管理制度改革的穩(wěn)步推進，諸多不合理的傳統(tǒng)科研經(jīng)費管理機制對科研工作形成的束縛逐步破除，給科研經(jīng)費管理模式帶來了3個方面的顯著變化。

一是從嚴格監(jiān)管逐步發(fā)展為監(jiān)督管理的規(guī)范靈活化。在以前的政策和制度中，對于科研經(jīng)費使用的相關(guān)約束多，是一種嚴格監(jiān)管概念下的管理模式，具體表現(xiàn)為對經(jīng)費的管理過死。在放管服改革推動以后，國家在對于簡化放權(quán)給予了高度重視，將原本過死的管理，通過權(quán)力下放的形式提升管理的規(guī)范性，同時加強了管理靈活性。

二是從項目負責人制發(fā)展為法人責任制。以前科研項目經(jīng)費管理采用項目負責人制度，放管服改革則逐步推動法人責任制的建立，要求通過強化法人責任來實現(xiàn)資金管理的規(guī)范化。項目承擔單位要更多地發(fā)揮資金管理、審核的責任，從而使科研人員能夠致力于科研創(chuàng)新方面。這一轉(zhuǎn)變不但有助于科研經(jīng)費管理的規(guī)范化和有效化，更為科研人員創(chuàng)造了更好的制度環(huán)境。

三是從過程導向向結(jié)果導向轉(zhuǎn)變。在以前的科研經(jīng)費管理過程中，往往是嚴格依靠預算管理，預算調(diào)整需要經(jīng)過復雜的審批流程，科研人員的自主權(quán)很低，既浪費了他們的精力，也抑制了他們的積極性。放管服改革的重心就是賦予科研人員更多自主權(quán)，集中體現(xiàn)在加大科研人員薪酬激勵，建立以結(jié)果為導向的績效評價體系，讓項目管理從以前的重數(shù)量、重過程逐漸過渡成為重質(zhì)量、重結(jié)果。

二、政策效果及應關(guān)注的問題

這些新政把破解科研項目和資金管理中反映強烈的突出問題作為改革的著力點，建立了適應科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職責清晰、科學規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的科研項目和資金管理機制，科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用不斷增強，為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供有力保障。據(jù)北京市第四次全國經(jīng)濟普查主要數(shù)據(jù)公報顯示，北京市科技創(chuàng)新表現(xiàn)活躍，創(chuàng)新發(fā)展實現(xiàn)新突破。2018年，全市專利申請量2.1萬件，其中發(fā)明專利申請1萬件，分別比三經(jīng)普時增長7.5%和12.4%；發(fā)明專利申請所占比重為50.3%，比三經(jīng)普時提高2.2個百分點。六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)以占全市9.9%的法人單位擁有全市48.6%的資產(chǎn)總量，創(chuàng)造了全市47.7%的營業(yè)收入。但據(jù)調(diào)查了解在政策執(zhí)行過程中的一些問題值得關(guān)注。

（一）科研單位重項目申報輕經(jīng)費預算管理。科研單位項目立項申請直接由項目負責人編制預算，部分科研人員憑主觀經(jīng)驗編制預算，基本沒有標準依據(jù)，沒有預算審核論證，而科研單位則比較重視科研項目的數(shù)量和規(guī)模，忽視對科研預算經(jīng)費的管理，導致項目預算不能全面真實地反映課題經(jīng)費的成本支出。

同時，在項目執(zhí)行過程中，項目合同歸科研管理部門統(tǒng)一管理，核銷支出歸財務(wù)部門管理，科研、財務(wù)等部門相互溝通不夠，對經(jīng)費預算的參與度較低，會計人員不掌握預算的編制標準，核銷支出時無法判斷是否在預算內(nèi)，造成實際使用過程中經(jīng)費預算與支出往往不太相符，預算調(diào)整頻繁發(fā)生，而預算調(diào)整審批流程復雜，極大的浪費了科研和財務(wù)人員的時間，一定程度挫傷了科研人員申報項目的積極性。

（二）普通科研人員的智力投入難以得到補償。人是科研工作中最重要的因素，但在實際管理政策的制定上，對這一問題的重視仍然不夠。按照財政部《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》要求，課題經(jīng)費分為直接費用和間接費用。間接費用使用分段超額累退比例法計算并實行總額控制，按照不超過課題經(jīng)費中直接費用扣除設(shè)備購置費后的一定比例核定，間接費用中績效支出不超過直接費用扣除設(shè)備購置費后的5%。一般而言，“直接費用”包括資料費、數(shù)據(jù)采集費、會議費/差旅費、設(shè)備費、專家咨詢費、勞務(wù)費等。間接費用則包括補償科研單位為項目研究提供的儀器設(shè)備等間接成本，有關(guān)管理費用，以及激勵科研人員的績效支出等。

現(xiàn)實情況是，當前許多課題只需通過電腦進行研究，圖書資料的獲取可以通過圖書館借閱或網(wǎng)上查閱，聘請科研輔助人員的勞務(wù)費支出極少甚至沒有，差旅和會議也不是很多，直接成本少之又少，絕大部分支出都是科研人員的智力成本。為了更快、更好地出成果，盡職的科研人員加班加點是家常便飯，而將所有的假期都貢獻給科研工作的也不在少數(shù)。而目前政策中只允許從占比很小的間接費用中提取一定比例的績效支出來補償，這對于調(diào)動科研人員的積極性很不利。

（三）科研經(jīng)費“有錢花不出去”的現(xiàn)象仍存在。合理的經(jīng)費預算是科研項目順利完成的重要保證，過高的預算會造成國有資金的閑置或浪費，過低的經(jīng)費預算不能滿足項目的正常開展?？蒲许椖吭趫箢A算的時候，經(jīng)費類別比例規(guī)定比較嚴格，所有經(jīng)費類別都要按比例填報，比如：很多基金申請的預算表中都會有測試費、試驗材料費等，而對做非試驗學科來說，幾乎不需要這些費用，但還要按比例填報，導致經(jīng)費花不出去。

同時，項目主管部門往往根據(jù)自身科研資金的充足與否來確定下?lián)芟嚓P(guān)科研項目經(jīng)費的多少，極少從科研項目的實際出發(fā)經(jīng)過調(diào)研、論證確定撥付經(jīng)費，造成了部分科研項目資金冗余，項目結(jié)項后仍有大量剩余資金。

（四）科研經(jīng)費在使用過程中存在不規(guī)范現(xiàn)象。部分科研單位沒有按照改革政策，修訂完善科研經(jīng)費管理制度，落實進一步擴大和細化對財政科研項目簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的要求，對科研經(jīng)費的管理寬松，沒有明確使用標準和辦法，沒有限制支出的范圍，導致經(jīng)費在使用過程中存在經(jīng)費支出不及時，部分經(jīng)費開支原始憑證及相關(guān)資料不完整，反映的支出事項與項目任務(wù)關(guān)系不清晰等現(xiàn)象。財務(wù)部門在經(jīng)費報銷時，往往比較側(cè)重于報銷手續(xù)是否完備、原始票據(jù)是否真實合法，導致部分經(jīng)費被用于支出管理費、招待費、人員經(jīng)費等，影響了經(jīng)費的使用績效。

三、政策建議

深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境是激發(fā)市場主體活力和發(fā)展動力的關(guān)鍵之舉，推進簡政放權(quán)、加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管是“放管服”改革向縱深推進的保障。簡政放權(quán)最重要的措施就是減少、簡化制度規(guī)定。規(guī)章制度過多對科研和財務(wù)人員而言，都是很大的負擔，有必要集中、簡化。

（一） 改革科研經(jīng)費管理體制。建議科研經(jīng)費管理區(qū)別于政府行政經(jīng)費的管理，借鑒上海自貿(mào)區(qū)探索的成功經(jīng)驗，將科研資金管理從以往的“正面清單 事前審批”的管理模式轉(zhuǎn)變成“負面清單 績效管理”的模式。建立科研經(jīng)費使用行為負面清單，探索頂級科研人才自主使用科研經(jīng)費模式，改革科研人員薪酬制度，制定知識、技術(shù)、管理、技能等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的辦法，強化科研單位對經(jīng)費使用的真實性、相關(guān)性和合規(guī)性的主體責任。同時，整合部門之間科研資料，建立統(tǒng)一公開的國家科研管理平臺，根據(jù)不同研究工作特點，確定資助強度和周期，對好的研究工作采取滾動支持，進一步調(diào)動科研人員的工作積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)新活力。

（二） 建立績效評估和信用評價體系。相關(guān)管理部門應借鑒國外先進經(jīng)驗，加快推進對科研項目成果及經(jīng)費使用的績效評價，構(gòu)建評價體系，制定評價方法，對科研項目成果的效益和成果進行考評，優(yōu)化配置經(jīng)濟資源，避免重復投入和閑置浪費，提高財政資金的使用效益。同時，允許科研課題經(jīng)費包括間接費用和人員支出，將間接費用和人員支出規(guī)定在合理的水平范圍之內(nèi)，重視科研人力資本支出，提高人員績效支出比重至少應達到 30%- 50%之間，解決“見物不見人”和缺乏績效激勵機制問題。

（三）完善科研經(jīng)費管理制度。在加強科研人員誠信制度基礎(chǔ)上，賦予其科研經(jīng)費足夠的自主權(quán)，允許科研預算因研究思路、研究方法改變而作適當合理的調(diào)整，經(jīng)費的使用年限更加靈活，使經(jīng)費使用周期與研究周期合理匹配，既滿足研究實際需要，也避免科研經(jīng)費突擊使用。同時，科研單位應按照改革政策，修訂完善科研經(jīng)費管理制度，強化科研經(jīng)費管理責任，明確科研、財務(wù)等部門及項目負責人在科研經(jīng)費使用和管理中的職責和權(quán)限，在組織項目申報過程中，科研部門應會同財務(wù)部門進行指導，完善經(jīng)費支出管理制度，規(guī)范經(jīng)費開支范圍、開支標準和審批流程，健全項目經(jīng)費報賬制度，根據(jù)各類科研項目的研究周期、任務(wù)要求和研究特點，開展科研項目全過程監(jiān)督檢查，確保經(jīng)費使用安全、規(guī)范和高效。

（四）加強科研經(jīng)費信息化管理。建立融合項目組、科研管理、財務(wù)、審計部門的信息平臺，建立健全科研課題、研究進度、階段性成果、科研成果數(shù)據(jù)信息庫，加入預算控制系統(tǒng)，預算科目與會計科目相對應，課題支出的每一筆經(jīng)費，在財務(wù)做帳的同時，相應記入預算管理模塊的已執(zhí)行數(shù)列，實時與預算數(shù)據(jù)相對比，實現(xiàn)預算的實時管理。同時，加強預算執(zhí)行分析，對經(jīng)費執(zhí)行進度與科研任務(wù)期限，結(jié)合進行對比分析，實現(xiàn)對科研項目各個階段全過程的管理與控制，由事后控制轉(zhuǎn)為事中控制，由被動式管理變?yōu)橹鲃邮焦芾?，以此提高科研?jīng)費管理的工作效率，審計部門也能對科研經(jīng)費的使用情況進行檢查和督促，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。（作者系北京市房山區(qū)審計局黨組書記、局長）