【調(diào)查研究】

作者：丁晉清（廣東省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特約研究員）

習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議廣東代表團(tuán)審議時(shí)提出，廣東要在“營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列”，并強(qiáng)調(diào)要“把基層治理同基層黨建結(jié)合起來(lái)”，為廣東基層社會(huì)治理工作指明了方向。針對(duì)基層社會(huì)治理面臨的新情況新矛盾新挑戰(zhàn)，廣東貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，責(zé)無(wú)旁貸承擔(dān)起“走在全國(guó)前列”的重大使命，加快營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局。

深圳市坪山區(qū)在機(jī)關(guān)、基層、兩新組織三個(gè)層面加強(qiáng)黨組織的建設(shè)。圖為坪山區(qū)黨群服務(wù)中心黨建書吧。朱洪波攝

1.以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的緊迫性

廣東是改革開放的排頭兵、先行地、實(shí)驗(yàn)區(qū)，基層社會(huì)治理總體是好的，但隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、信息化深入發(fā)展，城鄉(xiāng)基層的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)以及人們的思想觀念、行為方式發(fā)生深刻改變，對(duì)城鄉(xiāng)基層治理提出重大挑戰(zhàn)，以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新意義凸顯。

基層社會(huì)治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，必須在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。改革開放以來(lái)，廣東涌現(xiàn)出各種社會(huì)組織、民間組織和群團(tuán)組織，多元思想交匯、社會(huì)群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜和社會(huì)組織架構(gòu)變化顯著，導(dǎo)致社會(huì)治理難度加大，基層原有的碎片化、單一化管理模式已不能適應(yīng)新的形勢(shì)。在此背景下，特別是在社會(huì)治理重心下移的條件下，如何處理基層黨組織與其他各類組織的關(guān)系、如何發(fā)揮各類組織在社會(huì)治理中的作用，成為亟待解決的難題。這就需要在基層社會(huì)治理中充分發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)作用，把堅(jiān)持正確政治方向貫徹到謀劃基層社會(huì)治理的各項(xiàng)重要戰(zhàn)略政策和系列重大工作中，保證各級(jí)各類組織堅(jiān)持正確政治方向，激發(fā)各類社會(huì)建設(shè)主體活力。通過(guò)強(qiáng)化自身組織建設(shè)，優(yōu)化重構(gòu)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層社會(huì)治理體系，對(duì)各級(jí)各類組織進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)整合、建立相互聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)基層黨組織和基層社會(huì)管理的協(xié)作。

以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升基層社會(huì)治理水平的需要?；鶎由鐣?huì)治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?；鶎狱h組織的建設(shè)水平直接關(guān)系基層社會(huì)治理的質(zhì)量和水平，基層社會(huì)治理的質(zhì)量和水平反過(guò)來(lái)也會(huì)影響黨的執(zhí)政根基。改革開放以來(lái)，廣東社會(huì)各類人員流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，基層社會(huì)治理體系日趨復(fù)雜，基層黨組織面對(duì)的工作對(duì)象呈現(xiàn)復(fù)雜性和多樣性，原有分散的基層力量和資源難以適應(yīng)基層社會(huì)治理出現(xiàn)的新情況。與此同時(shí)，不少區(qū)域內(nèi)黨組織共存但融合度不高，基層黨組織的設(shè)置和作用發(fā)揮出現(xiàn)重疊交叉現(xiàn)象，黨組織條塊分割、資源分散、黨員管理服務(wù)覆蓋面不廣、黨員平臺(tái)欠缺等問(wèn)題也不同程度存在，尤其是基層黨建工作統(tǒng)籌推進(jìn)不足，尚未完全形成上下貫通的治理體系。這就需要通過(guò)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)來(lái)解決基層黨組織服務(wù)功能弱化、影響力弱化等問(wèn)題，構(gòu)建沉底到邊的基層社會(huì)治理組織體系，提升基層黨組織服務(wù)基層社會(huì)治理的能力。

廣東肩負(fù)著率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重任。廣東省委十二屆四次全會(huì)提出要把廣東建設(shè)成為全國(guó)最安全穩(wěn)定、最公平公正、法治環(huán)境最好地區(qū)之一，加快營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局。這對(duì)基層社會(huì)治理提出了新要求。當(dāng)前，廣東仍存在某些基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不明顯、社會(huì)管理方式與手段滯后等問(wèn)題，一定程度上影響和制約著社會(huì)長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要改變這種狀況，就要提高基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)能力，加快形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)公平正義，讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)；需要加快社會(huì)治理體制創(chuàng)新，深入推進(jìn)平安廣東和法治廣東建設(shè)，引導(dǎo)社區(qū)群眾有序參與管理基層自治事務(wù)；需要發(fā)揚(yáng)“敢為天下先”精神，探索并總結(jié)營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局的新途徑新方法，走在全國(guó)前列，為全國(guó)其他地方提供借鑒。

2.把黨建貫穿基層社會(huì)治理創(chuàng)新各方面和全過(guò)程

廣東地處我國(guó)改革開放前沿，面臨的許多突出問(wèn)題都是其他地區(qū)未曾遇到的。近年來(lái)，廣東各地不懈探索，推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，把黨建貫穿基層社會(huì)治理創(chuàng)新的各方面和全過(guò)程，初步構(gòu)建起特色鮮明的黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理體系。

建強(qiáng)組織體系，以大融合創(chuàng)新治理模式。黨的力量來(lái)自組織，組織覆蓋和有效融合是黨組織發(fā)揮作用、引領(lǐng)治理的前提。廣東不斷擴(kuò)大基層黨建工作的覆蓋面，把黨的組織機(jī)構(gòu)延伸到各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)角落，同時(shí)積極探索創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式，采取分類、聯(lián)合、掛靠等多種方式組建黨組織，健全完善四級(jí)黨組織體系，實(shí)現(xiàn)基層黨建工作全覆蓋。按照“扁平化”要求著力打破行政隸屬壁壘，推行街道“大工委制”和社區(qū)（村）“大黨委制”，有機(jī)聯(lián)結(jié)轄區(qū)內(nèi)單位、行業(yè)及新興領(lǐng)域黨組織，構(gòu)建覆蓋基層治理各領(lǐng)域的組織網(wǎng)絡(luò)。如深圳市充分發(fā)揮街道黨工委的“軸心”和“龍頭”作用，開展“黨建 小區(qū)業(yè)委會(huì)”“黨建 社區(qū)社會(huì)組織”“黨建 社區(qū)居委會(huì)”計(jì)劃，構(gòu)建核心明確、統(tǒng)籌力強(qiáng)的區(qū)域化黨建組織體系，為各種社會(huì)力量創(chuàng)造發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)和空間。

構(gòu)建區(qū)域化黨建平臺(tái)，克服黨的基層組織行政化傾向。過(guò)去，廣東有些地區(qū)的基層黨組織功能多是以行政性管理為主，“條塊分割”易造成“碎片化”。為此，廣東各地紛紛構(gòu)建區(qū)域化黨建平臺(tái)，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各種可能提供的公共服務(wù)，規(guī)劃和配置資源，使得所提供的公共服務(wù)更加精準(zhǔn)，更能滿足群眾需求，更多地向嵌入式服務(wù)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，把黨的政治和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢(shì)，以公共服務(wù)引領(lǐng)帶動(dòng)社會(huì)資源、市場(chǎng)資源的整合，引導(dǎo)多元主體參與社區(qū)治理，促進(jìn)基層治理發(fā)揮實(shí)效。如汕頭市規(guī)范建設(shè)529個(gè)城市社區(qū)黨群服務(wù)中心和8個(gè)新興領(lǐng)域黨群服務(wù)中心，整合多方公共服務(wù)資源，提供精準(zhǔn)的公共服務(wù)，使老百姓在家門口就能找到組織、享受服務(wù)；江門市健全市、縣、鎮(zhèn)、村、組五級(jí)黨群服務(wù)中心，成功構(gòu)建基層黨建“10分鐘服務(wù)圈”。

實(shí)施“南粵黨員先鋒工程”，打造基層社會(huì)治理“先鋒鐵軍”。做好基層治理工作，關(guān)鍵在黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和帶頭人，必須把選優(yōu)配強(qiáng)黨組織帶頭人作為重中之重，優(yōu)化基層黨組織設(shè)置。廣東制定出臺(tái)了《廣東省加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，規(guī)范支部建設(shè)，著力打造基層治理的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。實(shí)施“南粵黨員先鋒工程”，分類制定黨員評(píng)星定級(jí)量化指標(biāo)，發(fā)揮廣大黨員在基層治理中的先鋒模范作用。大力開展基層黨組織“頭雁”工程，突出強(qiáng)調(diào)選優(yōu)配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子特別是黨組織書記。實(shí)施“黨員人才回鄉(xiāng)計(jì)劃”，拓寬選拔基層優(yōu)秀人才視野，打造一支基層社會(huì)治理“先鋒鐵軍”。如廣州越秀區(qū)實(shí)施“新時(shí)代黨建先鋒行動(dòng)”，以“先鋒講習(xí)行動(dòng)”“先鋒惠民行動(dòng)”為重點(diǎn)，形成了一批惠及民生、覆蓋廣泛的“新時(shí)代黨建先鋒行動(dòng)”項(xiàng)目；佛山市順德區(qū)以“黨群先鋒隊(duì)”為抓手，著力探索實(shí)踐基層社會(huì)治理的新模式，成為黨建工作一張亮麗名片。

把基層治理的工作關(guān)口前移，推動(dòng)基層治理力量下沉。黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾問(wèn)題也在基層。廣東把基層治理的工作關(guān)口前移，主動(dòng)將人力、物力、財(cái)力沉下去、融進(jìn)去。實(shí)施粵東、粵西、粵北“雙百鎮(zhèn)（街）社會(huì)工作服務(wù)五年計(jì)劃”；落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部包片掛點(diǎn)聯(lián)系和研究解決問(wèn)題工作機(jī)制；探索農(nóng)村基層治理創(chuàng)新，建立村民理事會(huì)、鄉(xiāng)賢咨詢委員會(huì)等；將中央、省、市、區(qū)、鎮(zhèn)五級(jí)黨代表安排到村（社區(qū)）黨代表工作室（站）履職，探索出“黨代表聯(lián)系服務(wù)居民特色工作法”。如深圳全面啟動(dòng)社區(qū)巡察，組建40多個(gè)巡察組對(duì)240個(gè)社區(qū)黨組織開展交叉巡察，發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)基層治理方面的問(wèn)題；茂名先行開展村級(jí)組織向黨組織報(bào)告工作，推動(dòng)民生微實(shí)事項(xiàng)目規(guī)范開展；湛江探索實(shí)行“街道社區(qū)吹哨、機(jī)關(guān)部門和黨員雙報(bào)到”機(jī)制，為群眾提供精準(zhǔn)、有效的特色服務(wù)。

建構(gòu)網(wǎng)格化治理模式，營(yíng)造共建共治共享濃厚氛圍。“網(wǎng)格化”是以區(qū)縣為單位，將轄區(qū)劃分為城市網(wǎng)格、村居網(wǎng)格、企業(yè)網(wǎng)格，構(gòu)成無(wú)縫對(duì)接的網(wǎng)絡(luò)，在發(fā)現(xiàn)和分析問(wèn)題中解決問(wèn)題，讓社會(huì)治理更快捷準(zhǔn)確。廣東各地創(chuàng)新“小網(wǎng)格 大黨建”或“小支部 大片區(qū)”的治理模式，指定網(wǎng)格內(nèi)單位及社區(qū)（村）黨組織作為責(zé)任單位，實(shí)現(xiàn)組織共建、資源共享、機(jī)制銜接、功能優(yōu)化，扎實(shí)做好黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作。如珠海市以社區(qū)網(wǎng)格為單位建立黨支部，每個(gè)社區(qū)劃分成3到5個(gè)網(wǎng)格，以網(wǎng)格為單位建立黨（總）支部，為基層治理精細(xì)化管理夯實(shí)基礎(chǔ)；云浮市在鎮(zhèn)村領(lǐng)域搭建黨建網(wǎng)格化平臺(tái)，由各鎮(zhèn)組建“鎮(zhèn)—村—組”三級(jí)黨建服務(wù)網(wǎng)格，在每個(gè)自然村網(wǎng)格內(nèi)建立黨員工作坊，設(shè)立若干個(gè)帶動(dòng)力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的黨員中心戶，帶動(dòng)網(wǎng)格其他黨員定期聯(lián)系服務(wù)村民群眾。

讓來(lái)粵黨員參與公共事務(wù)決策管理，拓展外來(lái)人口參與社會(huì)治理途徑和方式。廣東把流動(dòng)人口吸納到基層社會(huì)治理隊(duì)伍中，破除外來(lái)人口管理難的難題。基層黨組織走出機(jī)關(guān)，組團(tuán)式集結(jié)外來(lái)人口中的各界精英特別是流動(dòng)黨員，讓來(lái)粵黨員參與公共事務(wù)決策管理。培育外來(lái)群眾的社區(qū)意識(shí)，營(yíng)造基層民主協(xié)商和居民參與自治的良好氛圍；出臺(tái)更具包容性的社會(huì)政策，推動(dòng)城市戶口遷移政策的差別化調(diào)整；暢通外來(lái)人口參與社區(qū)治理的渠道，尊重其對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如東莞在外來(lái)人口較為集中的村居建立“勞動(dòng)者港灣”，外來(lái)人口不僅能獲得便捷生活類服務(wù)，也能得到專業(yè)的法律咨詢、法律援助等；深圳加快推進(jìn)外來(lái)人口集聚區(qū)黨建文化陣地建設(shè)，把村社區(qū)陣地建設(shè)成為引領(lǐng)服務(wù)基層社會(huì)治理的“紅色家園”。

實(shí)施“黨建 互聯(lián)網(wǎng)”，推動(dòng)社會(huì)治理智能化。廣東發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)大省的優(yōu)勢(shì)，把“互聯(lián)網(wǎng) ”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用到基層社會(huì)治理中，促進(jìn)基層社會(huì)治理的規(guī)范化和治理功能不斷優(yōu)化。有機(jī)整合信息管理系統(tǒng)和黨建服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)及各部門職能，較好解決群眾參與基層治理“不愿意”和“不方便”的問(wèn)題。如深圳在全市黨群服務(wù)中心配置統(tǒng)一的綜合信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)“前臺(tái)一口受理，后臺(tái)分工協(xié)辦”，深圳地鐵福田樞紐黨群服務(wù)中心成為全國(guó)首個(gè)5G黨群服務(wù)中心；中山借力“互聯(lián)網(wǎng) ”和大數(shù)據(jù)，打造現(xiàn)代高效的行政服務(wù)大廳；惠州以解決基層真問(wèn)題為導(dǎo)向，積極推進(jìn)智慧政務(wù)、智慧環(huán)境、智慧城管、智慧消防建設(shè)；河源創(chuàng)立黨建網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)，把網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)打造成黨課移動(dòng)課堂。

3.以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的成效與經(jīng)驗(yàn)

廣東各級(jí)黨組織堅(jiān)持基層社會(huì)治理的社會(huì)化參與、法治化引領(lǐng)、智能化支撐、專業(yè)化發(fā)展，增強(qiáng)了社會(huì)治理的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性和高效性?；鶎狱h組織統(tǒng)籌資源能力得到增強(qiáng)。一批基層村居黨組織通過(guò)開展區(qū)域化黨建，實(shí)現(xiàn)了黨建資源跨區(qū)域、跨行業(yè)融合，統(tǒng)籌社會(huì)治理資源的能力明顯增強(qiáng)?；鶎由鐣?huì)治理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制得到完善。區(qū)域內(nèi)各黨組織有機(jī)聯(lián)合，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了基層黨建和社會(huì)資源配置的優(yōu)化和組織力的提升?；鶎又卫砭?xì)化程度顯著提升。網(wǎng)格化手段的應(yīng)用和基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)的搭建使得關(guān)于基層社會(huì)治安的各類數(shù)據(jù)庫(kù)體系得到快速完善，加上現(xiàn)代數(shù)字信息手段的日益豐富，顯著提升了基層社會(huì)治理的精細(xì)化程度。大抓基層的鮮明導(dǎo)向基本形成。廣東各級(jí)黨組織重視和關(guān)心基層、支持基層，加大投入力度，把資源、服務(wù)、管理放到基層，把社會(huì)治理的觸角延伸至基層末梢，使基層黨政組織的職能體系與治理能力得到持續(xù)加強(qiáng)。平安廣東、法治廣東建設(shè)取得重大進(jìn)展。立體化社會(huì)治安防控體系正在加快建立、公共安全網(wǎng)越織越密，深入推進(jìn)治安源頭治理和綜合治理成果，各項(xiàng)主要工作指標(biāo)名列全國(guó)前茅。

廣東根據(jù)實(shí)際著力推進(jìn)基層黨建與基層治理的深度融合，不斷提高基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平，積累了許多重要經(jīng)驗(yàn)。堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層社會(huì)治理全過(guò)程各方面?；鶎狱h組織是基層各個(gè)組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，只有確?；鶎狱h組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不削弱，基層治理才能沿著正確方向健康發(fā)展。堅(jiān)持以人民為中心。打造共建共治共享的社會(huì)治理格局必須確保從民眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益出發(fā)，從群眾反映最強(qiáng)烈的事情改起，暢通群眾參與基層社會(huì)治理渠道，使群眾成為基層治理的真正主力。堅(jiān)持因地制宜。突出特色，具體問(wèn)題具體分析，推動(dòng)各地立足自身基礎(chǔ)條件和人文氛圍等實(shí)際，確定基層治理的發(fā)展思路和推進(jìn)策略。加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)支撐。把信息技術(shù)、智能裝備、數(shù)據(jù)服務(wù)引入社會(huì)治理實(shí)踐，提高基層社會(huì)治理的智能化水平。強(qiáng)化制度機(jī)制保障。大力推進(jìn)制度建設(shè)，推動(dòng)基層黨建制度與基層社會(huì)治理機(jī)制有機(jī)銜接，將基層社會(huì)治理的相關(guān)內(nèi)容和指標(biāo)納入基層黨建工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的制度化和規(guī)范化。強(qiáng)化基層干部隊(duì)伍建設(shè)?；鶎由鐣?huì)治理，人才隊(duì)伍是支撐，必須培養(yǎng)造就一支數(shù)量充足、質(zhì)量?jī)?yōu)良的骨干隊(duì)伍，以基層黨員、干部的帶頭作用，引導(dǎo)群眾積極參與基層社會(huì)治理，同時(shí)注重社會(huì)治理專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，精心培育治理骨干，提升專業(yè)化治理能力。

《光明日?qǐng)?bào)》（ 2019年08月08日05版）