來源:法制日?qǐng)?bào)
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),要著眼于貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略,著力解決制約軍民融合發(fā)展的體制機(jī)制問題。多年來,我國軍民融合的立法工作存在體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題。
第一,領(lǐng)導(dǎo)管理體制帶來的職責(zé)權(quán)限調(diào)整變化。立法工作與領(lǐng)導(dǎo)管理體制有著必然的聯(lián)系。軍民融合相關(guān)的法律法規(guī)及其內(nèi)容,大多是在原有的領(lǐng)導(dǎo)體制下問世的,明顯帶著年代的深深烙印。以國防科研和裝備采購領(lǐng)域的立法為例,改革開放40年來,國防科技工業(yè)和武器裝備的領(lǐng)導(dǎo)管理體制發(fā)生數(shù)次調(diào)整變化,至今也沒有完全理順,這不僅造成許多法律法規(guī)無法修訂、廢除,也造成一批擬上的立法項(xiàng)目難以出臺(tái)。國防動(dòng)員法的起草過程長達(dá)近30年,其中的癥結(jié)就是法律需要確認(rèn)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制始終存在不確定因素。
近年來,隨著黨政軍領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生的重大改革,不僅涉及中央與地方、軍隊(duì)與地方之間的利益格局,也涉及各部門之間的職權(quán)劃分。在此背景下,原先80%以上屬于管理類型的法律法規(guī)面臨全面滯后、亟待集中修改的尷尬狀態(tài)。
第二,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌因素。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì),客觀上要求及時(shí)修改、廢除不合時(shí)宜的法律法規(guī),重新擬制新的法律規(guī)范,但這一變革因涉及各方面的切身利益而人為受到阻礙。例如,現(xiàn)行《軍品價(jià)格管理辦法》和《國防科研項(xiàng)目計(jì)價(jià)管理辦法》,均是上世紀(jì)90年代制定,早已不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和價(jià)值規(guī)律的客觀要求,軍品定價(jià)依舊采用成本加50%利潤的定價(jià)模式,不僅造成企業(yè)成本越高價(jià)格就越高、利潤也越大的現(xiàn)象,而且不利于軍工企業(yè)加強(qiáng)管理,降低成本、提高效率。時(shí)至今日,軍工集團(tuán)公司自我封閉、行業(yè)壟斷的局面并沒有完全打破,軍方對(duì)軍隊(duì)擁有所有權(quán)的國防資產(chǎn)和裝備研制經(jīng)費(fèi)、價(jià)格形成的監(jiān)控權(quán)力仍然缺乏應(yīng)有的主導(dǎo)性,不僅導(dǎo)致軍品價(jià)格居高不下,國家和軍隊(duì)的利益得不到應(yīng)有保護(hù),也必然導(dǎo)致軍品價(jià)格相關(guān)修法工作難以啟動(dòng)。
第三,立法體制多軌制原因。我國在軍民融合式發(fā)展立法保障方面存在的軍地二元并存的立法體制,不僅削弱了全國人大行使立法權(quán)的主導(dǎo)地位,而且對(duì)軍民融合立法工作造成一定阻礙。軍地有關(guān)部門出于自身利益考慮,各立其法現(xiàn)象叢生,在軍民融合立法領(lǐng)域中,因各自站位不同而影響立法進(jìn)程的實(shí)例時(shí)有所見。如在國防動(dòng)員法起草過程中,軍隊(duì)與地方曾圍繞軍事機(jī)關(guān)是否應(yīng)該享有民用資源征用權(quán)的問題,進(jìn)行激烈爭論。軍方希望擁有民用資源征用權(quán)以提高動(dòng)員的效率,而地方從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要考慮,希望盡可能保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,減少民用資源征用的主體。在起草航空法中,低空空域開放問題面臨較大爭議。軍方希望通過制定低空空域安全管理使用規(guī)定,更加規(guī)范、有效地維護(hù)空域安全、空域秩序；地方則希望通過這一立法,盡可能減少對(duì)低空的管制、打破機(jī)制門檻,釋放產(chǎn)業(yè)紅利,帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。
第四,軍地立法權(quán)限劃分不夠清晰。習(xí)近平總書記要求明確立法權(quán)力邊界,明確地方立法權(quán)限和范圍,以有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化等重要論述,同樣適用軍民融合立法工作。在涉及軍民融合式發(fā)展具體事項(xiàng)上,到底哪些立法事項(xiàng)由軍隊(duì)制定?哪些立法事項(xiàng)由地方政府制定?這類問題在我國憲法和法律中至今沒有明確劃定。2000年制定立法法時(shí),在軍隊(duì)有關(guān)部門的強(qiáng)烈要求下,在附則中明確了中央軍委及其有關(guān)部門具有制定軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的權(quán)限,但作了只能在武裝力量內(nèi)部施行的限制。2015年修訂立法法時(shí),雖然增設(shè)了國防建設(shè)需要的行政法規(guī)可以由國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合制定的條款(第70條),但也未列舉哪些屬于需要情形,哪些屬于可以或不可以的情形。
多年來,原國防科工委組織起草的國防科研生產(chǎn)法與原總裝備部起草的武器裝備采購供應(yīng)法,實(shí)際上規(guī)范的是同一領(lǐng)域或類型的法律問題。由于各部門對(duì)于立法權(quán)限范圍劃分不甚清晰,在框架結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的設(shè)定上,往往因?qū)Ψǘ氊?zé)權(quán)限的理解不同,而難以正確掌握立法角度,從而影響立法進(jìn)程。
第五,起草部門趨權(quán)避責(zé)心態(tài)。在我國,凡涉及軍民融合相關(guān)的法律法規(guī),95%以上都是由國務(wù)院、中央軍委各部門負(fù)責(zé)起草,也是軍地各部門意見協(xié)調(diào)一致的產(chǎn)物。實(shí)際上,軍地部門在立法過程中產(chǎn)生不同分歧意見是正常的,但是,如果因追求的立法利益未能實(shí)現(xiàn),而人為阻滯、拖延國家立法進(jìn)程的做法卻不可取。有的部門立法宗旨不夠端正,不愿放棄權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能,試圖通過法律法規(guī)的制定途徑擴(kuò)充和固化自己的職權(quán),限制別人的權(quán)限,這是軍民融合立法中部門利益法律化產(chǎn)生的根本原因。
在現(xiàn)行法律法規(guī)中,主要由各主管部門負(fù)責(zé)起草的方式,也容易形成不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大自己權(quán)力的目的,從而導(dǎo)致權(quán)力的合法濫用。另外,審議把關(guān)不嚴(yán)也是其中一個(gè)主因。有的法制工作部門在審議時(shí),往往把主要精力放在法律法規(guī)草案的篇章結(jié)構(gòu)和文字表述等一些立法技術(shù)的表層問題上,對(duì)于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和爭議的焦點(diǎn),未能站在公正的立場上提出看法,從而使一些滲透部門利益的條條框框通過合法審查途徑,堂而皇之地變通在法律法規(guī)中。第六,沒有建立立法成本預(yù)測和責(zé)任追究制度。任何一部法律法規(guī)的制定,不得主觀臆斷、心血來潮。不僅需要建立在大量收集資料、反復(fù)研究論證、廣泛征求意見的基礎(chǔ)之上,而且對(duì)其規(guī)范的每個(gè)條款、創(chuàng)設(shè)的每項(xiàng)制度,都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行縝密的成本核算和效益評(píng)估。但不少部門立法的隨意性較大,至今沒有意識(shí)到立法除了必要性和可行性論證外,還要計(jì)算成本,這個(gè)成本既包括立法工作需要投入的人力、財(cái)力成本,也包括施法過程中可能產(chǎn)生的、付出的效益成本。在涉及軍民融合的立法實(shí)踐中,我們不止一次地看到屢次列入國家和軍隊(duì)立法規(guī)劃計(jì)劃的項(xiàng)目,在花費(fèi)了大量人力、物力和經(jīng)費(fèi)后,非但沒有取得預(yù)期成果,甚至出現(xiàn)立法疏漏和立項(xiàng)流產(chǎn)的結(jié)果,卻從未見有人受到相應(yīng)的責(zé)任追究。
第七,缺乏扎實(shí)可靠的理論研究基礎(chǔ)。立法工作不僅需要現(xiàn)實(shí)的牽引,而且要有扎實(shí)的理論基礎(chǔ)作支撐。筆者參與立法工作數(shù)十年,深刻體會(huì)到每個(gè)立法項(xiàng)目除了必要性的論證外,還牽涉到大量需要研究解決的理論與實(shí)踐問題。如起草國防交通法時(shí),有關(guān)部門組織完成的研究課題就達(dá)到56項(xiàng)。再如,起草國防科技工業(yè)法時(shí),需要研究國防科技工業(yè)法的調(diào)整對(duì)象和適用范圍、領(lǐng)導(dǎo)管理原則和主管機(jī)構(gòu)職責(zé)、劃分政府與市場界限、國防科研生產(chǎn)準(zhǔn)入門檻、軍工資產(chǎn)監(jiān)管主體等問題。在研究制定國防知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)草案中,將遇到國防知識(shí)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵與外延、權(quán)利性質(zhì)與歸屬、糾紛處理與救濟(jì)等一系列法學(xué)理論難點(diǎn)問題。如果起草者沒有對(duì)國防知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制有十分清晰的認(rèn)識(shí),對(duì)國防知識(shí)產(chǎn)權(quán)的概念、特征、制度等有比較深刻的了解,那么其立法的針對(duì)性和可行性就要大打折扣。
第八,軍民融合立法實(shí)務(wù)人才嚴(yán)重匱乏。應(yīng)當(dāng)看到,從事軍民融合立法工作,無論是軍隊(duì)還是國家,都迫切需要一批了解和掌握軍事、國防、法律的復(fù)合型研究人才。然而,這方面的人才十分匱乏,對(duì)立法工作質(zhì)量的影響不容低估。如在研究起草修改駐廠軍代表工作條例時(shí),我們了解到在軍事代表隊(duì)伍中,工程技術(shù)人員占90%以上,從事價(jià)格分析和審核的人員占5%,而具有大學(xué)法律本科以上學(xué)歷的人員基本沒有。在研究制定國防知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理?xiàng)l例過程中,法規(guī)尚未出臺(tái),但參與起草工作的軍隊(duì)人員因體制改革大多選擇自主擇業(yè)了。(張建田 作者為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)軍民融合政策與法律研究中心主任)
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