導(dǎo)讀：

內(nèi)部治理與外部監(jiān)管共同構(gòu)成了基金會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展和作用發(fā)揮的一體兩翼，在社會(huì)組織工作中具有重要地位。其中，做好內(nèi)部治理作為社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)，是整個(gè)組織科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)、充分發(fā)揮作用的重要前提，也是社會(huì)組織防范化解風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。

近年來(lái)，民政部及各地民政部門會(huì)同相關(guān)部門結(jié)合實(shí)際積極探索、多措并舉，社會(huì)組織內(nèi)部治理工作取得積極成效。不過(guò)，在座談、走訪及調(diào)研觀察中，作者發(fā)現(xiàn)部分社會(huì)組織依然存在治理失靈甚至亂象，本文予以總結(jié)及分析，并基于引導(dǎo)推動(dòng)的視角提出了針對(duì)性對(duì)策，以供各位參考。

本文轉(zhuǎn)載自《中國(guó)社會(huì)組織》雜志2023年第4期（2月下）。作者：民政部社會(huì)組織管理局 于萌。

規(guī)范的內(nèi)部治理是社會(huì)組織科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)，也是社會(huì)組織防范化解風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。在座談研究、實(shí)地走訪和書面調(diào)研基礎(chǔ)上，就社會(huì)組織內(nèi)部治理現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究初步思考如下。

一、基本情況

社會(huì)組織內(nèi)部治理涵蓋社會(huì)組織的組織機(jī)構(gòu)和活動(dòng)準(zhǔn)則，包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置和有效運(yùn)作，會(huì)員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、監(jiān)事（會(huì)）的職權(quán)劃分和會(huì)議程序，理事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)等負(fù)責(zé)人依規(guī)產(chǎn)生和行使職責(zé)，以及規(guī)范開展換屆等。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度 促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》明確要求加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，要求各級(jí)政府及有關(guān)部門按照職能分工加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理的管理。可以說(shuō)，內(nèi)部治理與外部監(jiān)管共同構(gòu)成社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展和作用發(fā)揮的一體兩翼，在社會(huì)組織工作中具有重要的基礎(chǔ)性地位。

近年來(lái)，民政部認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，圍繞高質(zhì)量發(fā)展工作主線，持續(xù)推進(jìn)社會(huì)組織內(nèi)部治理建設(shè)，提升社會(huì)組織依法自治能力。一是強(qiáng)化黨建引領(lǐng)。深入推進(jìn)〝六同步、兩納入”，在社會(huì)組織成立登記、章程核準(zhǔn)、年檢年報(bào)、專項(xiàng)抽查、等級(jí)評(píng)估、教育培訓(xùn)等工作中同步落實(shí)黨建要求，將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀納入社會(huì)組織章程，以黨建引領(lǐng)社會(huì)組織內(nèi)部治理持續(xù)深化。二是完善制度建設(shè)。完善社會(huì)組織章程示范文本，制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管政策文件，印發(fā)《“十四五”社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃》，進(jìn)一步明確規(guī)范議事規(guī)則、選舉程序、監(jiān)督機(jī)制等社會(huì)組織內(nèi)部治理重點(diǎn)要求。三是推進(jìn)專項(xiàng)治理。針對(duì)社會(huì)組織未按期換屆、社會(huì)團(tuán)體分支（代表）機(jī)構(gòu)設(shè)置運(yùn)作不規(guī)范以及“僵尸型”社會(huì)組織等內(nèi)部治理重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，先后組織專項(xiàng)行動(dòng)，通過(guò)專項(xiàng)部署、重點(diǎn)推進(jìn)、分類處置、宣傳引導(dǎo)，通過(guò)清除一批、整改一批、激活一批，有效推進(jìn)社會(huì)組織內(nèi)部治理優(yōu)化發(fā)展。四是加強(qiáng)日常監(jiān)管。通過(guò)年檢年報(bào)、抽查檢查、專項(xiàng)審計(jì)等方式，對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)、信息公開、按章程開展活動(dòng)等情況進(jìn)行監(jiān)督管理；運(yùn)用培訓(xùn)座談、行政約談、責(zé)令整改、公開通報(bào)等方式，對(duì)社會(huì)組織加強(qiáng)指導(dǎo)引領(lǐng)，對(duì)輕微問(wèn)題抓早抓小、防微杜漸。五是強(qiáng)化分類指導(dǎo)。針對(duì)不同類型、不同規(guī)模、不同層級(jí)社會(huì)組織特點(diǎn)，與業(yè)務(wù)主管單位、黨建工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通合作，研究制定教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等領(lǐng)域社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展文件，強(qiáng)化分類指導(dǎo)和管理。

與此同時(shí)，各地民政部門會(huì)同相關(guān)部門結(jié)合實(shí)際積極探索、多措并舉，社會(huì)組織內(nèi)部治理工作取得積極成效。比如，廣東省印發(fā)《廣東省民政廳關(guān)于社會(huì)組織法人治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）三類社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)與治理規(guī)則文本，明確社會(huì)組織法人治理指引要求；黑龍江省對(duì)社會(huì)組織新任法定代表人進(jìn)行公示和約見(jiàn)，推動(dòng)社會(huì)組織法定代表人熟悉政策、規(guī)范工作；山東省連續(xù)舉辦社會(huì)組織大講堂、選樹社會(huì)組織工作創(chuàng)新典型案例，加強(qiáng)社會(huì)組織橫向交流和示范引領(lǐng)。

通過(guò)積極探索、持續(xù)推進(jìn)，近年來(lái)，社會(huì)組織依法按章程開展活動(dòng)和民主選舉、民主決策、民主管理的理念逐步樹立；會(huì)員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、監(jiān)事（會(huì)）等權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)各司其職的組織架構(gòu)初步構(gòu)建；以章程為基礎(chǔ)，以人事、財(cái)務(wù)、活動(dòng)制度為支撐的內(nèi)部治理規(guī)范框架初步形成。社會(huì)組織內(nèi)部治理建設(shè)日益完善，社會(huì)組織內(nèi)部治理成效初步顯現(xiàn)。

二、主要問(wèn)題及原因

目前，全國(guó)民政部門共登記社會(huì)組織約 90 萬(wàn)個(gè)，包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）三種類型，涉及全國(guó)性和地方性（省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)）多個(gè)層次以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸多領(lǐng)域，類型多、規(guī)模差距大。從管理實(shí)踐看，社會(huì)組織內(nèi)部治理水平發(fā)展還不均衡，多數(shù)社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)作、有效治理，但也有部分社會(huì)組織發(fā)生治理失靈甚至亂象。

• 一是內(nèi)部民主弱化。社會(huì)組織是為公益目的或其他非營(yíng)利目的成立的非營(yíng)利法人，要求民主選舉、民主決策和民主管理，但目前還有少數(shù)社會(huì)組織沒(méi)有形成有效的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。有的社會(huì)組織理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)人數(shù)過(guò)多，召開會(huì)議相對(duì)困難；有的社會(huì)組織理事履職意識(shí)不足，主要依靠理事長(zhǎng)或者秘書長(zhǎng)為主的會(huì)長(zhǎng)辦公會(huì)或秘書處進(jìn)行日常決策；有的社會(huì)組織監(jiān)事（會(huì)）對(duì)監(jiān)督職責(zé)缺乏認(rèn)知，履行職責(zé)流于形式，內(nèi)部監(jiān)督相對(duì)弱化。

• 二是工作基礎(chǔ)薄弱。有的社會(huì)組織雖然制定了章程，但缺乏細(xì)化的人事、財(cái)務(wù)、重大活動(dòng)等具體制度，開展日常工作依據(jù)不足、隨意性大；有的社會(huì)組織缺乏健全的工作檔案，會(huì)員、理事底數(shù)不清；有的社會(huì)組織對(duì)組織定位缺乏思考，對(duì)工作發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，組織發(fā)展后勁不足。

• 三是人員專業(yè)性不足。相比企業(yè)等市場(chǎng)主體，社會(huì)組織整體工資偏低、平臺(tái)較小，發(fā)展前景有限，人才相對(duì)匱乏。有的社會(huì)組織工作人員主要為退休人員，年齡相對(duì)偏大，思維相對(duì)保守，工作效能不高；有的社會(huì)組織工作人員變動(dòng)頻繁，工作銜接不暢，甚至對(duì)基礎(chǔ)法規(guī)制度和工作要求缺乏了解。

• 四是內(nèi)部管理不規(guī)范。有的社會(huì)組織對(duì)重大事項(xiàng)決策、重要人事變動(dòng)、重大項(xiàng)日安排、大額資金使用的審議程序較為簡(jiǎn)單、缺乏科學(xué)論證；有的社會(huì)組織未執(zhí)行《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，存在會(huì)計(jì)科目使用不當(dāng)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)生錯(cuò)誤的情況；有的社會(huì)組織非因業(yè)務(wù)需要發(fā)生借款，甚至多年無(wú)法收回形成壞賬。

• 五是內(nèi)部矛盾影響組織運(yùn)轉(zhuǎn)。有的社會(huì)組織內(nèi)部分裂，特別是理事長(zhǎng)（會(huì)長(zhǎng)）和秘書長(zhǎng)出現(xiàn)矛盾，形成不同派別，影響組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)；有的矛盾一方長(zhǎng)期占有社會(huì)組織證書、印章、財(cái)務(wù)憑證，拒不交出，造成組織癱瘓狀態(tài)；有的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人不滿組織正常換屆，將內(nèi)部矛盾外化，歪曲事實(shí)制造輿情或是惡意投訴舉報(bào)，消耗大量社會(huì)資源和行政成本；特別是脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)由于綜合監(jiān)管存在缺失，其內(nèi)部矛盾等治理僵局問(wèn)題往往更難得到破解。

• 六是社會(huì)團(tuán)體分支（代表）機(jī)構(gòu)治理欠缺。有的社會(huì)組織過(guò)多設(shè)置分支（代表）機(jī)構(gòu)；有的社會(huì)組織超出自身業(yè)務(wù)范圍設(shè)立分支（代表）機(jī)構(gòu)；有的社會(huì)組織甚至將設(shè)立分支（代表）機(jī)構(gòu)作為創(chuàng)收途徑或者合作平臺(tái)，在分支（代表）機(jī)構(gòu)設(shè)立過(guò)程中謀取利益。

上述問(wèn)題的存在，損害了社會(huì)組織的整體形象，影響了社會(huì)組織的健康發(fā)展，有的甚至侵害了其他公民、組織合法權(quán)益，危害了社會(huì)發(fā)展環(huán)境。分析其根源，主要有以下四個(gè)方面：

• 一是思想認(rèn)識(shí)不足。有的社會(huì)組織成立目標(biāo)不明確，缺乏調(diào)研論證和統(tǒng)籌規(guī)劃；有的發(fā)起人對(duì)社會(huì)組織認(rèn)識(shí)有偏差，對(duì)社會(huì)組織非營(yíng)利屬性缺乏了解；有的社會(huì)組織考慮日常工作便利性較多，對(duì)民主議事決策的程序執(zhí)行不到位；有的社會(huì)組織對(duì)內(nèi)部監(jiān)督缺乏認(rèn)知，沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置和監(jiān)督職責(zé)的行使。
• 二是發(fā)展水平不充分。社會(huì)組織整體仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，內(nèi)部治理相關(guān)制度建設(shè)及其有效執(zhí)行存在不足，規(guī)范化的運(yùn)行機(jī)制尚未健全，對(duì)內(nèi)部治理中出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏解決途徑；很多社會(huì)組織仍處于勉強(qiáng)維持生存的狀態(tài)，資金來(lái)源不穩(wěn)定，自身造血能力不足，難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)工作的謀劃，也難以吸引高素質(zhì)人才，沒(méi)有形成發(fā)展的良性循環(huán)。
• 三是發(fā)展環(huán)境需優(yōu)化。相對(duì)于政府、事業(yè)單位和企業(yè)，社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)知度整體偏低，很多社會(huì)組織發(fā)揮積極作用的情況沒(méi)有被公眾廣泛了解，但一旦出現(xiàn)負(fù)面新聞則容易發(fā)酵。政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)方面，存在有的項(xiàng)目周期過(guò)短，有的資金使用、績(jī)效評(píng)價(jià)成本較高的情況；稅收優(yōu)惠方面，有的社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策尚末落實(shí)到位；人才建設(shè)方面，社會(huì)組織工作人員職業(yè)資格、職稱評(píng)定、人事保險(xiǎn)、積分落戶等支持政策尚不健全，難以吸引和留住優(yōu)秀人才。
• 四是監(jiān)管機(jī)制需完善。社會(huì)組織內(nèi)部治理制度建設(shè)還不健全，中央文件和民法典主要作了原則性規(guī)定，章程示范文本和相關(guān)規(guī)范性文件層級(jí)較低、約束不足。對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部矛盾缺乏有效引導(dǎo)措施，對(duì)內(nèi)部治理中負(fù)有責(zé)任的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人缺乏懲戒措施，對(duì)脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的內(nèi)部治理僵局缺乏破解渠道。民政部門作為社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)，監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管方式有限，對(duì)借社會(huì)組織牟利行為缺乏查證和處罰手段，大部分區(qū)縣民政部門沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)和人員從事社會(huì)組織登記管理工作，與所承擔(dān)的監(jiān)管任務(wù)不匹配，難以開展有效的事中事后監(jiān)管。

三、對(duì)策建議

• 一是進(jìn)一步加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，發(fā)揮政治核心作用。深化落實(shí)〝理順行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)黨建工作管理體制”要求，推進(jìn)加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)，進(jìn)一步明確黨組織參與社會(huì)組織議事決策制度，推進(jìn)黨組織有效參與社會(huì)組織重大事項(xiàng)、重要活動(dòng)的決策和監(jiān)督，發(fā)揮黨組織的政治核心作用，以黨建引領(lǐng)社會(huì)組織內(nèi)部治理規(guī)范健康發(fā)展。
• 二是進(jìn)一步推進(jìn)法規(guī)制定，完善治理監(jiān)管依據(jù)。加快推進(jìn)《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》制定工作，在條例中明確社會(huì)組織的組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)準(zhǔn)則、信息公開、法律責(zé)任有關(guān)要求，完善行業(yè)管理法律依據(jù)，豐富登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)管手段和處罰措施，為社會(huì)組織內(nèi)部治理和監(jiān)管執(zhí)法奠定高位階法規(guī)依據(jù)。
• 三是進(jìn)一步完善制度規(guī)范，明確有效治理要求。針對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理重點(diǎn)事項(xiàng)，研究制定加強(qiáng)社會(huì)組織理事會(huì)建設(shè)、信息公開、社會(huì)團(tuán)體分支（代表）機(jī)構(gòu)管理以及加強(qiáng)脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行業(yè)管理的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，探索研究社會(huì)組織發(fā)起人（舉辦者）、負(fù)責(zé)人、理事、監(jiān)事等從業(yè)人員的從業(yè)行為準(zhǔn)則清單，進(jìn)一步明確社會(huì)組織內(nèi)部治理應(yīng)然事項(xiàng)和發(fā)展要求，引導(dǎo)社會(huì)組織有效治理、科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。
• 四是進(jìn)一步推進(jìn)綜合協(xié)同，持續(xù)加強(qiáng)工作合力。推動(dòng)建立社會(huì)組織工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌解決社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。更好發(fā)揮社會(huì)組織現(xiàn)有工作平臺(tái)作用，深化聯(lián)合監(jiān)管。加強(qiáng)與社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門、黨建工作機(jī)構(gòu)工作協(xié)同，強(qiáng)化職責(zé)銜接。
• 五是進(jìn)一步完善監(jiān)管方式，更好發(fā)揮監(jiān)管效能。健全社會(huì)組織信用評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)精準(zhǔn)管理。推進(jìn)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人信用信息記錄制度，加強(qiáng)對(duì)責(zé)任人員的約束和懲戒。更好地運(yùn)用“科技＋監(jiān)管” 手段，提升登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)管能力。進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開，健全社會(huì)監(jiān)督。進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)事（會(huì)）在社會(huì)組織中的內(nèi)部監(jiān)督作用，探索通過(guò)監(jiān)事（會(huì)）調(diào)查和推動(dòng)化解社會(huì)組織內(nèi)部矛盾糾紛問(wèn)題。
• 六是進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范引導(dǎo)，不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。持續(xù)加強(qiáng)社會(huì)組織主要負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位人員的任職約談、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo)，引導(dǎo)社會(huì)組織依據(jù)宗旨、業(yè)務(wù)范圍和自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)規(guī)范建設(shè)、開展特色服務(wù)。推進(jìn)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)政策，優(yōu)化社會(huì)組織人才發(fā)展環(huán)境。深化政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)政策，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)社會(huì)組織內(nèi)在活力和發(fā)展動(dòng)力，提升社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)效能。

（來(lái)源：《中國(guó)社會(huì)組織》雜志2023年第4期（2月下）作者：民政部社會(huì)組織管理局 于萌）