2015年以前，部分工程總承包試點項目取得了顯著成效，但主要集中在冶金、化工等工藝性很強的行業(yè)，在房屋建筑和市政基礎設施領域工程總承包模式推行得并不理想。2016年住建部《住房和城鄉(xiāng)建設部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）[1]、2017年國務院辦公廳《國務院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）[2]等文件出臺以來，房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包在全國各地廣泛推行，但卻走出了長期以來發(fā)展緩慢的狀態(tài)。經(jīng)過多年市場培育，以2019年住房城鄉(xiāng)建設部及國家發(fā)展和改革委員會共同頒發(fā)的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》[3]出臺為標志，工程總承包踏上了發(fā)展的快車道。在此辦法中，工程總承包定義為“承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式”，這意味著在房屋建筑和市政基礎設施領域，現(xiàn)階段推行的工程總承包將以設計、采購、施工（EPC）和設計、施工（DB）模式為主，而現(xiàn)實中EPC模式也是國內(nèi)最常用的工程總承包模式。

在此市場環(huán)境下，設計院和施工單位聯(lián)合中標的EPC項目越來越多，這類項目的概算編制業(yè)務也隨之增多。因項目建設組織模式不同，EPC項目的概算編制與傳統(tǒng)建設模式項目有著必然的差異，其中尤其需要注意施工單位牽頭EPC項目的概算編制。目前，很多概算編制人員（聯(lián)合體配合單位設計方）仍按傳統(tǒng)方式編制這類項目概算，導致施工圖預算或EPC合同結(jié)算價超概算價的矛盾比較突出，而國家卻未針對這類EPC項目概算編制發(fā)布相應的指導文件。因此，對EPC項目尤其是施工單位牽頭的EPC項目概算編制進行研究，歸納容易出現(xiàn)的問題，和傳統(tǒng)模式對比分析產(chǎn)生問題的原因，最終提出解決思路，為EPC項目提供參考具有極其必要的現(xiàn)實意義。

1 EPC項目的分類及研究范圍

1.1 以項目階段為主線，按EPC項目發(fā)承包階段不同劃分

根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）[1]及《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》[3]規(guī)定，工程總承包項目的發(fā)包階段，可以在“可行性研究、方案設計或者初步設計完成后”進行，以及“采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行”。雖然政府投資項目原則上要求在初步設計審批后進行工程總承包發(fā)包，但對非政府投資項目的總承包發(fā)包階段并未規(guī)定和強行要求。在實踐中，非政府投資項目依然存在相當數(shù)量的初步設計前進行EPC發(fā)包的項目。根據(jù)項目的階段不同進行EPC發(fā)包的情況可分為以下三類：

（1）在項目完成可研立項后進行EPC發(fā)承包，承接階段包含工程項目的方案設計、初步設計、施工圖設計、勘察、采購及施工等工作；

（2）在項目方案設計完成后進行EPC發(fā)承包，承接階段包含工程項目的初步設計、施工圖設計、勘察、采購及施工等工作；

（3）在項目初步設計審批后進行EPC發(fā)承包，承接階段包含工程項目的施工圖設計、采購及施工等工作。

其中，在初步設計審批后進行EPC發(fā)承包的項目，初步設計概算已由業(yè)主委托的初步設計單位完成，不屬于EPC承包單位的工作，故不在本次分析范圍。

在項目完成立項后或者項目方案設計完成后進行EPC發(fā)承包的項目，初步設計屬于承包單位的工作范圍，初步設計概算作為初步設計的組成部分，需要由承包單位完成，因此此兩種階段發(fā)包的EPC項目是本次分析的主要對象。

1.2 以實施者為主線，按承擔EPC牽頭作用的主體不同劃分

目前我國民用建筑工程總承包主要采用“設計 施工”聯(lián)合體形式招標。聯(lián)合體雙方基于不同的分工及承擔角色的不同，存在“設計牽頭”和“施工牽頭”兩種EPC項目實施方式。

（1）由“設計牽頭”的EPC項目，設計概算屬于初步設計的組成部分。設計單位除了清楚設計概算的作用和對如何編制有著多年的經(jīng)驗之外，編制過程中能直接獲取EPC承包范圍和承包價等相關(guān)信息，能代表EPC方與甲方、財政評審機構(gòu)等政府職能部門直接對話和決策，和傳統(tǒng)建設方式項目編制概算的操作模式差異不大。

（2）由“施工牽頭”的EPC項目，施工單位就項目的造價應全面對建設單位負責。但施工單位對設計概算的作用不清楚，對概算編制依據(jù)、方法和內(nèi)容不了解、不熟悉，通常還是由EPC配合方的設計單位編制概算。但設計單位只是配合單位，且概算由設計單位委托其專門編制概算的部門來完成，概算編制人需要了解的信息需通過設計人再傳達到施工單位。因為施工單位對概算重要性的不了解造成對概算的不重視，或者多重傳達造成信息的不對稱，往往導致溝通結(jié)果并不理想，造成最終核定概算和工程實際需求有脫節(jié)，給后期造價管控帶來隱患。因此對“施工牽頭”的EPC項目設計概算編制進行研究分析迫在眉睫。

2 施工單位牽頭EPC項目概算編制過程中的常見問題

2.1 施工單位不重視概算編制工作，未起到牽頭作用

施工單位沒有從本質(zhì)上理解“施工單位牽頭”EPC模式的要求，特別是對于項目的造價管控要求還停留在傳統(tǒng)模式上，對概算不重視，在設計概算編制過程中并未起到牽頭作用。施工單位以為概算編制還是設計單位的事情，和自身利益無關(guān)或覺得不重要，不僅對概算編制不要求、不參與、不主導，甚至還按傳統(tǒng)的盈利模式在施工過程中盡量把預算做大以致于超出概算，以此一方面向甲方申請增加投資，另一方面以設計超過限額、概算投資未打足等理由和設計單位扯皮，造成EPC聯(lián)合體雙方內(nèi)部互不信任、內(nèi)耗嚴重，不僅對人力、物力等資源是極大的浪費，還失去了項目采用EPC模式的優(yōu)勢。

2.2 設計單位忽略了施工單位牽頭EPC項目對概算編制的特殊要求

由施工單位牽頭EPC項目的概算一般由聯(lián)合體的設計單位下屬概算編制部門完成，設計人員以及概算編制人員思維還未轉(zhuǎn)變，未思考概算編制有什么特殊要求：與EPC承包合同是否有關(guān)；為配合牽頭方的造價管控要求，概算編制精度要求有何不同，需估算費用的部分如何計算；設計人員的設計方案需注意的問題等。

2.3 設計單位與施工單位溝通不到位造成編制的設計概算與EPC合同要求脫節(jié)

由于施工單位的“牽頭”缺位以及設計單位的不主動，EPC模式下雙方的溝通不足，造成概算編制考慮的因素不全面、不充分，給造價管控帶來極大的風險。具體體現(xiàn)在：

（1）未將EPC合同作為概算編制的參考依據(jù)，不能厘清概算編制的范圍與EPC合同的范圍是否一致，概算是否能為EPC合同所用；未參考EPC合同中的單價約定編制概算，不能保持造價管控標準的一致性；

（2）設計單位與施工單位牽頭方?jīng)]有深入溝通了解影響概算費用的項目情況，如現(xiàn)場實際情況、貼合項目實際的施工措施方案等，形成“你編你的，我做我的”的現(xiàn)狀，編制的概算與實際出入較大；

（3）在設計方案的調(diào)整深入過程中，雙方未就設計方案進行充分溝通和交流，設計人員容易看重方案的技術(shù)性而忽視經(jīng)濟性；雙方未在設計方案與材料采購、貨源組織、實施進度等之間主動尋求平衡點，沒有在實現(xiàn)雙方的共同利益方面形成合力，造成概算與實際偏離；忽視施工圖與初設圖前后一致的重要性而變更隨意，讓初設概算控制造價成為一句空話。

3 施工單位牽頭EPC項目概算編制問題的原因分析及解決思路

3.1 投資控制責任主體發(fā)生變化，作為EPC牽頭方的施工單位應轉(zhuǎn)變觀念

在傳統(tǒng)模式的施工承包項目中，施工單位對于承包的項目結(jié)算產(chǎn)值總是希望越高越好，只為產(chǎn)值和利潤，而對于該項目是否控制在批準的概算范圍內(nèi)，則不是施工單位關(guān)心的主要問題，特別是在目標利潤沒滿足的情況下更是不會考慮建設單位的投資控制需求，投資控制的責任方主要在建設單位。而在EPC模式下，《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》[3]中提到工程總承包“是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同……并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式”,明確了承包單位對造價全面負責，且在實際工作中，建設單位把這個要求也明確在EPC承包合同中，施工單位牽頭的EPC項目應由施工單位牽頭貫徹實施。由于施工單位所管理的工程范圍由傳統(tǒng)的施工擴大到設計、采購等環(huán)節(jié)，施工單位的投資管控難度和管理幅度也增加。由此可見，基于施工單位牽頭的EPC模式下的建設項目，建設單位把很大一部分的風險轉(zhuǎn)嫁給了施工單位，包括大部分管理風險、外界風險、工期風險和投資控制風險等，造價控制的責任主體已經(jīng)從建設單位轉(zhuǎn)變成施工單位。

對于本文分析的EPC類型的總承包項目，包含初步設計并且有總價控制要求，作為既不能突破合同投資上限也要能包住EPC結(jié)算價的概算編制就顯得相當重要，概算編制不再像傳統(tǒng)模式項目只是設計單位的事情，而是事關(guān)項目投資控制成敗的關(guān)鍵。作為牽頭方的施工單位應及時轉(zhuǎn)變觀念，重視并主導概算編制，即使施工單位對概算編制缺乏經(jīng)驗，事前雙方也應在聯(lián)合體合作協(xié)議中明確責任主體，由誰主導概算編制及對后續(xù)預算結(jié)算的連貫性把控。

3.2 概算編制依據(jù)的重大變化

概算編制除了依據(jù)圖紙計算之外，也要考慮圖紙中沒有包含的影響概算費用的其他因素，如項目周邊的情況、施工措施等，特別是費用可能比較高的特殊施工措施更不能遺漏。但是因為建設階段的原因，傳統(tǒng)建設模式下的概算編制人只能根據(jù)經(jīng)驗或類似工程暫估，暫估費用的準確性很大程度依賴于編制人的經(jīng)驗。在通常情況下，概算主要起控制投資的作用，和實際如何施工并無直接聯(lián)系。為了打足投資，初設圖中不能反映的暫估費用一般盡量按富余估計。即便如此，實際工作中施工圖預算或?qū)嵤┖蟮慕Y(jié)算超概算的情況仍時有發(fā)生，當然原因是多方面的，但其中分段式建設和分段式投資管控造成概算精度不高、初步設計和實際施工脫節(jié)是主要原因。

在包括初設概算工作內(nèi)容在內(nèi)的EPC模式下，特別是施工單位牽頭的EPC項目，合同中已約定EPC結(jié)算方式，給本應作為前期控制造價的概算增加了編制的約束條件，造成概算事實上的后置，和傳統(tǒng)模式相比發(fā)生了根本性的變化。對需要包住EPC總承包合同價格的概算的要求精度更高，概算編制就需要參考EPC合同，通過合同范圍和合同計價方式得到更真實的依據(jù)，進而對概算投資限額能更好地把控；影響概算費用的項目有關(guān)信息、施工信息通過施工單位牽頭能得到更貼合實際的技術(shù)支撐。

因此，EPC總承包合同作為概算編制的依據(jù)非常有必要，且按概算編制依據(jù)中人工費、材料費等計取和調(diào)整原則計算的費用不能小于按EPC合同規(guī)定的計取原則計算的費用；措施費、規(guī)費等計取文件計算的費用也不能小于按EPC合同約定文件計取的費用。以EPC合同計價原則為參考編制概算也能保持前后造價計算原則的連貫性，便于過程中進行費用對比和投資控制。

3.3 設計方與施工方關(guān)系的變化，需要雙方調(diào)整工作方式

在傳統(tǒng)建設模式中，項目的設計方和施工方是利益基本互不影響的兩家獨立的單位，是建設項目五方責任主體的其中兩方，分別只對建設單位負責，如果項目投資失控，雙方還可能互相推諉責任；在施工單位牽頭的EPC模式下，設計方和施工方構(gòu)成了EPC項目的利益共同體，合二為一共同對建設單位負責，投資控制是以施工單位牽頭的雙方的共同責任。而設計階段對于項目的投資控制起到絕大部分的作用，特別是初步設計階段。因此，在設計階段控制好投資，是項目最終投資能滿足合同要求的基本保障，設計方作為配合方，對投資控制的影響不亞于牽頭方。一旦投資失控，不管是設計方還是施工方的原因，對雙方都會有影響，誰都不能獨善其身。

因此，和傳統(tǒng)模式相比，設計方和施工方的關(guān)系發(fā)生了截然不同的變化，從互相獨立的個體變成利益一致的命運共同體。因此，雙方需要從設計階段就加強溝通，從投資控制的源頭——概算編制抓起，主動利用限額設計和設計優(yōu)化等手段，特別是牽頭人施工單位，是投資控制的主體單位，要行使牽頭人的作用主導概算編制，以批復的上一階段的估算要求進行限額初步設計，設計方也要有項目主人翁的意識，在設計中主動與施工方交流，充分利用雙方的最有利資源，在保證設計方案技術(shù)性的同時，加強對經(jīng)濟性、落地性的考慮，采用多方案比選進行設計優(yōu)化等，最終選擇功能成本比最大、價值最優(yōu)的方案，為實現(xiàn)項目投資控制的目標打下堅實的基礎。

結(jié)語

雖然在房屋建筑和市政工程領域，工程總承包經(jīng)過最近幾年的發(fā)展已經(jīng)越來越走向成熟，但是距離相對成熟的、能充分體現(xiàn)優(yōu)勢的工程總承包還有相當長的一段路要走。

前述關(guān)于現(xiàn)階段施工單位牽頭EPC項目概算編制問題的解決思路，有些暫時還缺乏推行的基礎，如關(guān)于投資控制責任主體轉(zhuǎn)變的問題，建設單位和施工單位短時間還不能把握好轉(zhuǎn)換的尺度；由施工單位牽頭概算編制還缺乏技術(shù)支撐；如設計、施工雙方調(diào)整工作方式的問題，還存在聯(lián)合體雙方因特殊原因是“拉郎配”的項目，設計、施工無法做到深度融合，施工單位作為牽頭方不能調(diào)動設計階段的投資控制優(yōu)勢，造成投資失控等。

隨著工程總承包的大力發(fā)展，通過更多的項目檢驗，參建各方會越來越找準自己的位置適應工程總承包的發(fā)展。對于由施工單位牽頭的EPC項目，希望能夠?qū)崿F(xiàn)施工單位主動承擔起投資控制責任并起到牽頭作用，設計單位（包括設計人員及概算編制人員）主動配合，集各單位所長，編制出貼合項目真實建設情況的設計概算，真正起到投資控制的作用。