來(lái)源：人民網(wǎng)-吉林頻道

一、背景與起因

東莞實(shí)行“市直管鎮(zhèn)”行政架構(gòu)，下轄28個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)街道。鎮(zhèn)街是市以下基層治理的全部力量，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革對(duì)于東莞發(fā)展具有極其重要的意義。東莞以目標(biāo)為引領(lǐng)、以問(wèn)題為導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)基層治理體系中的痛點(diǎn)難點(diǎn)，通過(guò)開展深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革工作，創(chuàng)新基層管理體制，實(shí)現(xiàn)基層治理能力和治理水平的全面提升。

二、做法與經(jīng)過(guò)

(一)緊扣一個(gè)根本原則，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。一是優(yōu)化鎮(zhèn)街黨(工)委職能。明確鎮(zhèn)街黨(工)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織和其他各類組織，強(qiáng)化鎮(zhèn)街黨(工)委在加強(qiáng)黨的建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、實(shí)施公共管理、組織公共服務(wù)、維護(hù)公共安全等方面的職能。二是加強(qiáng)鎮(zhèn)街黨(工)委對(duì)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。建立綜合治理委員會(huì)、公共服務(wù)委員會(huì)、綜合行政執(zhí)法委員會(huì)等3個(gè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨(工)委統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的工作平臺(tái)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨(工)委對(duì)本區(qū)域重點(diǎn)領(lǐng)域、重大工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，充分發(fā)揮鎮(zhèn)街黨(工)委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。三是全面加強(qiáng)鎮(zhèn)街黨組織建設(shè)。在各鎮(zhèn)街組建黨建工作辦公室，設(shè)置非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織黨建服務(wù)中心，不斷強(qiáng)化基層黨建工作力量，推動(dòng)以基層黨建引領(lǐng)基層治理。

(二)錨定一個(gè)改革方向，完善鎮(zhèn)街職能體系建設(shè)。以職能配置適應(yīng)鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要為改革方向，重點(diǎn)理順鎮(zhèn)街職能體系，加大向鎮(zhèn)街下放權(quán)限的力度。一方面，按照本輪黨政機(jī)構(gòu)改革以來(lái)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職責(zé)定位調(diào)整和職能劃轉(zhuǎn)要求，進(jìn)一步厘清鎮(zhèn)街機(jī)關(guān)和市直部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，以及鎮(zhèn)街黨政辦事機(jī)構(gòu)之間的職能邊界，切實(shí)解決政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮等問(wèn)題。另一方面，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)為先導(dǎo)，按照實(shí)際需要、宜放則放、應(yīng)放盡放的原則，進(jìn)一步梳理出鎮(zhèn)街發(fā)展迫切需要、適宜下放鎮(zhèn)街行使的職權(quán)清單，在原有放權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步下放325項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)，促使管理權(quán)限與基層發(fā)展需要相匹配。

(三)統(tǒng)設(shè)13個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)高效機(jī)構(gòu)體系。按照“大部門制綜合設(shè)置”的思路，將32個(gè)鎮(zhèn)街原來(lái)設(shè)置的11-14個(gè)黨政綜合性辦事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)范為設(shè)置13個(gè)黨政綜合性辦事機(jī)構(gòu)，其中7個(gè)是省委要求“必設(shè)”的機(jī)構(gòu)，分別是黨政綜合辦公室(統(tǒng)計(jì)辦公室)、綜合治理辦公室(信訪辦公室)、黨建工作辦公室(組織人事辦公室)、人大辦公室、公共服務(wù)辦公室(黨群服務(wù)中心)、紀(jì)檢監(jiān)察辦公室(審計(jì)辦公室)、綜合行政執(zhí)法辦公室(綜合行政執(zhí)法隊(duì))；6個(gè)是立足實(shí)際,因地制宜“選設(shè)”的機(jī)構(gòu)，分別是宣傳教育文體旅游辦公室、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、農(nóng)林水務(wù)局、衛(wèi)生健康局。加大鎮(zhèn)街下屬事業(yè)單位改革力度，推動(dòng)鎮(zhèn)街事業(yè)單位行政職能回歸機(jī)關(guān)，撤銷2個(gè)主要承擔(dān)執(zhí)法工作的事業(yè)站所，調(diào)整優(yōu)化8個(gè)事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)。

(四)打造“三駕馬車”，全面提升基層治理能力。在鎮(zhèn)街黨(工)委建立綜合治理委員會(huì)、公共服務(wù)委員會(huì)、綜合行政執(zhí)法委員會(huì)等3個(gè)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的工作平臺(tái)，打造推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的“三駕馬車”。其中，綜合治理委員會(huì)著重解決治理體系中“理”的問(wèn)題，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府、社會(huì)、公眾攜手參與的社會(huì)治理格局。綜合行政執(zhí)法委員會(huì)著重解決治理體系中“治”的問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體系和職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。公共服務(wù)委員會(huì)著重解決治理體系中“服務(wù)”的問(wèn)題，打造“一門、一窗、一網(wǎng)、一次”服務(wù)體系，構(gòu)建基層“大民生服務(wù)”格局。3個(gè)委員會(huì)的主任由分管相關(guān)工作的黨(工)委委員擔(dān)任，成員由相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、社會(huì)組織及村(居)民群眾代表組成，業(yè)務(wù)上分別由市委政法委、市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局、市委全面依法治市辦公室統(tǒng)籌指導(dǎo)。

(五)下沉兩類資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制雙輪驅(qū)動(dòng)。一是推動(dòng)編制資源下沉。一方面，在綜合考量各鎮(zhèn)街的生產(chǎn)總值、土地面積、常住人口、市場(chǎng)主體、財(cái)政承擔(dān)能力等因素基礎(chǔ)上，將省下達(dá)的1462名編制全部分配到各鎮(zhèn)街，重點(diǎn)用于保障執(zhí)法工作。分配后，全市32個(gè)鎮(zhèn)街機(jī)關(guān)編制全部達(dá)到80名以上，對(duì)比原來(lái)核定編制數(shù)，最少的增加18名，最多增加89名，基層執(zhí)法力量大幅加強(qiáng)。另一方面，從市事業(yè)編制總額中調(diào)劑128名分配到各鎮(zhèn)街事業(yè)單位，著重加強(qiáng)鎮(zhèn)街公益服務(wù)的工作力量。二是推動(dòng)機(jī)構(gòu)下放管理。將除上級(jí)要求必須實(shí)行垂直管理體制的公安、自然資源和生態(tài)環(huán)保等3個(gè)領(lǐng)域外，其他市直部門派出鎮(zhèn)街的分局，其人、財(cái)、物全部下放屬地鎮(zhèn)街管理。

(六)組建一支執(zhí)法隊(duì)伍，提升鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法效能。在總結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革為契機(jī)，全面推進(jìn)鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革。一是實(shí)行一支隊(duì)伍執(zhí)法。整合包括農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生健康、水務(wù)等16個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，集中由鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法辦公室(綜合行政執(zhí)法隊(duì))承擔(dān)，構(gòu)建綜合行政執(zhí)法委員會(huì)統(tǒng)籌，綜合行政執(zhí)法辦承辦的基層綜合行政執(zhí)法體系。二是建立縱橫運(yùn)行機(jī)制。在縱向上，明確由市委全面依法治市辦公室集中統(tǒng)籌、指導(dǎo)鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法工作，同時(shí)規(guī)范綜合執(zhí)法統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)工作平臺(tái)建設(shè)。在橫向上，明確鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合行政執(zhí)法辦公室與各市直部門派出分局、鎮(zhèn)街網(wǎng)絡(luò)力量分工協(xié)助，將各類執(zhí)法工作力量納入指揮協(xié)調(diào)工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法“握指成拳”。

(七)聚焦三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)基層公共服務(wù)保障。一是在教育領(lǐng)域，大力增編制、調(diào)編制。針對(duì)教育編制不足問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)編制統(tǒng)籌力度。一方面，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能和深化事業(yè)單位改革，在全市調(diào)劑1033名編制重點(diǎn)保障義務(wù)教育階段學(xué)校，適當(dāng)傾斜生源集中、編制緊張的地區(qū)和學(xué)校；另一方面，出臺(tái)《東莞市推進(jìn)中小學(xué)?！笆泄苄Ｆ?、鎮(zhèn)管校聘”管理改革實(shí)施方案》，建立健全市統(tǒng)籌、鎮(zhèn)管為主、市鎮(zhèn)一體的教師管理體制和均衡發(fā)展保障機(jī)制，通過(guò)劃轉(zhuǎn)空編、教師交流等方式，科學(xué)布局教師資源，有效解決各鎮(zhèn)街教育發(fā)展不平衡、教師及編制資源分布不均的問(wèn)題，全市教育系統(tǒng)內(nèi)共調(diào)劑編制703名。二是在衛(wèi)生領(lǐng)域，全面強(qiáng)醫(yī)院、設(shè)中心。優(yōu)化基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)任命程序，鎮(zhèn)街醫(yī)院、社衛(wèi)中心主要領(lǐng)導(dǎo)由鎮(zhèn)街政府提出人選，由市衛(wèi)健局進(jìn)行任命，保證醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)性。依托鎮(zhèn)街公立醫(yī)院，建設(shè)5所區(qū)域醫(yī)療中心，推動(dòng)區(qū)域中心醫(yī)院與相關(guān)高等院校建立新型合作關(guān)系，全面提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，發(fā)揮龍頭醫(yī)院的片區(qū)輻射帶動(dòng)作用，同時(shí)推動(dòng)中西醫(yī)結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合及?？铺厣柔t(yī)院建設(shè)，構(gòu)建多樣化、多層次的基層醫(yī)院服務(wù)體系。在每個(gè)鎮(zhèn)街設(shè)立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，建立“小病在社區(qū)、大病到醫(yī)院、康復(fù)回社區(qū)”的分級(jí)診療及公共保健機(jī)制。三是在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)建平臺(tái)、優(yōu)服務(wù)。一方面，在市鎮(zhèn)建立市民服務(wù)中心，在所有村(社區(qū))建立黨群服務(wù)中心，在全市重點(diǎn)工業(yè)商業(yè)區(qū)建立72個(gè)陽(yáng)光雨黨群服務(wù)中心，搭建起市、鎮(zhèn)、村三級(jí)政務(wù)服務(wù)架構(gòu)。另一方面，通過(guò)實(shí)施行政審批制度改革、商事登記制度改革和推進(jìn)“網(wǎng)上辦事”等，為市民群眾提供便捷的政務(wù)服務(wù)。

三、成效與反響

(一)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)。通過(guò)組建鎮(zhèn)街黨(工)委領(lǐng)導(dǎo)下的綜合治理委員會(huì)、公共服務(wù)委員會(huì)、綜合執(zhí)法委員會(huì)，對(duì)內(nèi)整合各部門條線力量，對(duì)外整合政府與市場(chǎng)社會(huì)力量，對(duì)上承接部門任務(wù)，對(duì)下回應(yīng)群眾訴求，夯實(shí)黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，使治理方式從過(guò)去自上而下的單向管理轉(zhuǎn)向黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層多元主體的良性互動(dòng)，并取得顯著成效。如在新冠肺炎防疫工作中，鎮(zhèn)街綜合治理委員會(huì)充分發(fā)揮黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，整合各部門力量，與各類群團(tuán)組織、社會(huì)組織簽訂共建、聯(lián)建協(xié)議，推動(dòng)全社會(huì)資源力量向網(wǎng)格集結(jié)，組建了一支近萬(wàn)人的網(wǎng)格員隊(duì)伍，以及一支包括黨員干部、企管人員、出租房東、市民群眾在內(nèi)的“志愿網(wǎng)格員隊(duì)伍”，在防控疫情中發(fā)揮巨大作用。

(二)對(duì)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好發(fā)展的推動(dòng)作用逐漸顯現(xiàn)。通過(guò)推動(dòng)權(quán)限下放，東莞已將30多個(gè)市直部門的4800多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限以委托的方式、884項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)以授權(quán)的方式下放給32個(gè)鎮(zhèn)街行使，使其權(quán)限基本達(dá)到縣一級(jí)的水平，促使管理權(quán)限與基層發(fā)展需要相匹配，推動(dòng)鎮(zhèn)街職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化基層審批服務(wù)便民機(jī)制，加強(qiáng)基層行政執(zhí)法工作，不斷改善基層的營(yíng)商環(huán)境，有力激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力。

(三)基層管理服務(wù)隊(duì)伍更加充實(shí)強(qiáng)大。一是通過(guò)全面優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和市直部門派出機(jī)構(gòu)設(shè)置，初步搭建起基層治理體系中的“四梁八柱”，并通過(guò)優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，促使新機(jī)構(gòu)能在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”發(fā)揮“十足”效能，打造一支優(yōu)秀、高效的基層管理服務(wù)隊(duì)伍。二是通過(guò)推動(dòng)各類機(jī)構(gòu)編制資源下沉，充實(shí)鎮(zhèn)街服務(wù)管理隊(duì)伍力量，使基層有人有權(quán)有物，保障基層事情基層辦，基層事情有人辦，有效緩解基層管理任務(wù)重人員少的“小馬拉大車”問(wèn)題，提升了基層管理工作的質(zhì)量和效率。

(四)增強(qiáng)了人民群眾的幸福感和獲得感。通過(guò)加大對(duì)基層教育、醫(yī)療和公共服務(wù)等基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)編制支持，花力氣、下決心解決鎮(zhèn)街基礎(chǔ)服務(wù)資源不均衡等問(wèn)題，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)服務(wù)能力建設(shè)，補(bǔ)齊基層基礎(chǔ)服務(wù)短板，為人民群眾辦好事、辦實(shí)事、解難事，為民眾提供充足、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)，使人民群眾的獲得感、幸福感得到大幅提升。

四、探討與評(píng)論

如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過(guò)程中，有限的鎮(zhèn)級(jí)治理資源與龐大的社會(huì)治理和服務(wù)需求之間的矛盾，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題。

東莞鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，面臨著承擔(dān)遠(yuǎn)超傳統(tǒng)鎮(zhèn)級(jí)所需應(yīng)對(duì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)量的挑戰(zhàn)。東莞市堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)基層治理統(tǒng)籌不夠、權(quán)限不足、隊(duì)伍不強(qiáng)、服務(wù)不便等突出瓶頸問(wèn)題，對(duì)鎮(zhèn)街的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行制度化再造，通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，優(yōu)化調(diào)整黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和市直部門派出機(jī)構(gòu)設(shè)置，充實(shí)基層隊(duì)伍力量，完善運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，組建綜合治理委員會(huì)、公共服務(wù)委員會(huì)、綜合行政執(zhí)法委員會(huì)等3個(gè)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的工作平臺(tái)，將分散在各個(gè)部門的人力物力統(tǒng)籌起來(lái)，將豐富的社會(huì)資源聯(lián)合起來(lái)，打造“黨委—政府—社會(huì)”的多元共治體系，有效緩解鎮(zhèn)街治理資源與治理任務(wù)之間的緊張性，使鎮(zhèn)街治理能力和治理水平全面提升，充分回應(yīng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和人民群眾的核心需求，讓改革發(fā)展成果惠及全體人民，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感。這些改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有積極的示范意義。