來源：人民網-吉林頻道

一、背景與起因

東莞實行“市直管鎮(zhèn)”行政架構，下轄28個鎮(zhèn)、4個街道。鎮(zhèn)街是市以下基層治理的全部力量，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革對于東莞發(fā)展具有極其重要的意義。東莞以目標為引領、以問題為導向，瞄準基層治理體系中的痛點難點，通過開展深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革工作，創(chuàng)新基層管理體制，實現基層治理能力和治理水平的全面提升。

二、做法與經過

(一)緊扣一個根本原則，堅持和加強黨的全面領導。一是優(yōu)化鎮(zhèn)街黨(工)委職能。明確鎮(zhèn)街黨(工)委統(tǒng)一領導本級政權機關、群團組織和其他各類組織，強化鎮(zhèn)街黨(工)委在加強黨的建設、推動經濟發(fā)展、統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、實施公共管理、組織公共服務、維護公共安全等方面的職能。二是加強鎮(zhèn)街黨(工)委對各項工作的領導。建立綜合治理委員會、公共服務委員會、綜合行政執(zhí)法委員會等3個由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨(工)委統(tǒng)一指揮協(xié)調的工作平臺，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨(工)委對本區(qū)域重點領域、重大工作領導的體制機制，充分發(fā)揮鎮(zhèn)街黨(工)委總攬全局、協(xié)調各方的作用。三是全面加強鎮(zhèn)街黨組織建設。在各鎮(zhèn)街組建黨建工作辦公室，設置非公有制經濟組織和社會組織黨建服務中心，不斷強化基層黨建工作力量，推動以基層黨建引領基層治理。

(二)錨定一個改革方向，完善鎮(zhèn)街職能體系建設。以職能配置適應鎮(zhèn)街經濟社會發(fā)展需要為改革方向，重點理順鎮(zhèn)街職能體系，加大向鎮(zhèn)街下放權限的力度。一方面，按照本輪黨政機構改革以來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職責定位調整和職能劃轉要求，進一步厘清鎮(zhèn)街機關和市直部門的權責關系，以及鎮(zhèn)街黨政辦事機構之間的職能邊界，切實解決政出多門、責任不明、推諉扯皮等問題。另一方面，以經濟發(fā)達鎮(zhèn)試點工作經驗為先導，按照實際需要、宜放則放、應放盡放的原則，進一步梳理出鎮(zhèn)街發(fā)展迫切需要、適宜下放鎮(zhèn)街行使的職權清單，在原有放權基礎上，進一步下放325項行政執(zhí)法事項，促使管理權限與基層發(fā)展需要相匹配。

(三)統(tǒng)設13個內設機構，構建運轉高效機構體系。按照“大部門制綜合設置”的思路，將32個鎮(zhèn)街原來設置的11-14個黨政綜合性辦事機構統(tǒng)一規(guī)范為設置13個黨政綜合性辦事機構，其中7個是省委要求“必設”的機構，分別是黨政綜合辦公室(統(tǒng)計辦公室)、綜合治理辦公室(信訪辦公室)、黨建工作辦公室(組織人事辦公室)、人大辦公室、公共服務辦公室(黨群服務中心)、紀檢監(jiān)察辦公室(審計辦公室)、綜合行政執(zhí)法辦公室(綜合行政執(zhí)法隊)；6個是立足實際,因地制宜“選設”的機構，分別是宣傳教育文體旅游辦公室、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作辦公室、經濟發(fā)展局、住房和城鄉(xiāng)建設局、農林水務局、衛(wèi)生健康局。加大鎮(zhèn)街下屬事業(yè)單位改革力度，推動鎮(zhèn)街事業(yè)單位行政職能回歸機關，撤銷2個主要承擔執(zhí)法工作的事業(yè)站所，調整優(yōu)化8個事業(yè)單位的職責任務。

(四)打造“三駕馬車”，全面提升基層治理能力。在鎮(zhèn)街黨(工)委建立綜合治理委員會、公共服務委員會、綜合行政執(zhí)法委員會等3個統(tǒng)一指揮協(xié)調的工作平臺，打造推動基層治理體系和治理能力現代化建設的“三駕馬車”。其中，綜合治理委員會著重解決治理體系中“理”的問題，形成黨委領導下的政府、社會、公眾攜手參與的社會治理格局。綜合行政執(zhí)法委員會著重解決治理體系中“治”的問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體系和職責明確、依法行政的政府治理體系。公共服務委員會著重解決治理體系中“服務”的問題，打造“一門、一窗、一網、一次”服務體系，構建基層“大民生服務”格局。3個委員會的主任由分管相關工作的黨(工)委委員擔任，成員由相關黨政機構、事業(yè)單位、社會組織及村(居)民群眾代表組成，業(yè)務上分別由市委政法委、市政務服務數據管理局、市委全面依法治市辦公室統(tǒng)籌指導。

(五)下沉兩類資源，實現機構編制雙輪驅動。一是推動編制資源下沉。一方面，在綜合考量各鎮(zhèn)街的生產總值、土地面積、常住人口、市場主體、財政承擔能力等因素基礎上，將省下達的1462名編制全部分配到各鎮(zhèn)街，重點用于保障執(zhí)法工作。分配后，全市32個鎮(zhèn)街機關編制全部達到80名以上，對比原來核定編制數，最少的增加18名，最多增加89名，基層執(zhí)法力量大幅加強。另一方面，從市事業(yè)編制總額中調劑128名分配到各鎮(zhèn)街事業(yè)單位，著重加強鎮(zhèn)街公益服務的工作力量。二是推動機構下放管理。將除上級要求必須實行垂直管理體制的公安、自然資源和生態(tài)環(huán)保等3個領域外，其他市直部門派出鎮(zhèn)街的分局，其人、財、物全部下放屬地鎮(zhèn)街管理。

(六)組建一支執(zhí)法隊伍，提升鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法效能。在總結經濟發(fā)達鎮(zhèn)試點工作經驗的基礎上，以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革為契機，全面推進鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革。一是實行一支隊伍執(zhí)法。整合包括農業(yè)、文化、衛(wèi)生健康、水務等16個領域的執(zhí)法職責，集中由鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法辦公室(綜合行政執(zhí)法隊)承擔，構建綜合行政執(zhí)法委員會統(tǒng)籌，綜合行政執(zhí)法辦承辦的基層綜合行政執(zhí)法體系。二是建立縱橫運行機制。在縱向上，明確由市委全面依法治市辦公室集中統(tǒng)籌、指導鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法工作，同時規(guī)范綜合執(zhí)法統(tǒng)一指揮協(xié)調工作平臺建設。在橫向上，明確鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法委員會負責統(tǒng)籌協(xié)調，綜合行政執(zhí)法辦公室與各市直部門派出分局、鎮(zhèn)街網絡力量分工協(xié)助，將各類執(zhí)法工作力量納入指揮協(xié)調工作平臺，實現執(zhí)法“握指成拳”。

(七)聚焦三個重點領域，加強基層公共服務保障。一是在教育領域，大力增編制、調編制。針對教育編制不足問題，進一步加強編制統(tǒng)籌力度。一方面，通過轉變政府職能和深化事業(yè)單位改革，在全市調劑1033名編制重點保障義務教育階段學校，適當傾斜生源集中、編制緊張的地區(qū)和學校；另一方面，出臺《東莞市推進中小學校“市管校聘、鎮(zhèn)管校聘”管理改革實施方案》，建立健全市統(tǒng)籌、鎮(zhèn)管為主、市鎮(zhèn)一體的教師管理體制和均衡發(fā)展保障機制，通過劃轉空編、教師交流等方式，科學布局教師資源，有效解決各鎮(zhèn)街教育發(fā)展不平衡、教師及編制資源分布不均的問題，全市教育系統(tǒng)內共調劑編制703名。二是在衛(wèi)生領域，全面強醫(yī)院、設中心。優(yōu)化基層醫(yī)療機構領導任命程序，鎮(zhèn)街醫(yī)院、社衛(wèi)中心主要領導由鎮(zhèn)街政府提出人選，由市衛(wèi)健局進行任命，保證醫(yī)療衛(wèi)生機構領導專業(yè)性。依托鎮(zhèn)街公立醫(yī)院，建設5所區(qū)域醫(yī)療中心，推動區(qū)域中心醫(yī)院與相關高等院校建立新型合作關系，全面提升醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，發(fā)揮龍頭醫(yī)院的片區(qū)輻射帶動作用，同時推動中西醫(yī)結合、醫(yī)養(yǎng)結合及?？铺厣柔t(yī)院建設，構建多樣化、多層次的基層醫(yī)院服務體系。在每個鎮(zhèn)街設立社區(qū)衛(wèi)生服務中心，建立“小病在社區(qū)、大病到醫(yī)院、康復回社區(qū)”的分級診療及公共保健機制。三是在政務服務領域，推動建平臺、優(yōu)服務。一方面，在市鎮(zhèn)建立市民服務中心，在所有村(社區(qū))建立黨群服務中心，在全市重點工業(yè)商業(yè)區(qū)建立72個陽光雨黨群服務中心，搭建起市、鎮(zhèn)、村三級政務服務架構。另一方面，通過實施行政審批制度改革、商事登記制度改革和推進“網上辦事”等，為市民群眾提供便捷的政務服務。

三、成效與反響

(一)黨對基層治理的領導進一步加強。通過組建鎮(zhèn)街黨(工)委領導下的綜合治理委員會、公共服務委員會、綜合執(zhí)法委員會，對內整合各部門條線力量，對外整合政府與市場社會力量，對上承接部門任務，對下回應群眾訴求，夯實黨在基層的領導核心地位，使治理方式從過去自上而下的單向管理轉向黨領導下的基層多元主體的良性互動，并取得顯著成效。如在新冠肺炎防疫工作中，鎮(zhèn)街綜合治理委員會充分發(fā)揮黨的統(tǒng)籌協(xié)調作用，整合各部門力量，與各類群團組織、社會組織簽訂共建、聯建協(xié)議，推動全社會資源力量向網格集結，組建了一支近萬人的網格員隊伍，以及一支包括黨員干部、企管人員、出租房東、市民群眾在內的“志愿網格員隊伍”，在防控疫情中發(fā)揮巨大作用。

(二)對基層經濟社會更好發(fā)展的推動作用逐漸顯現。通過推動權限下放，東莞已將30多個市直部門的4800多項經濟社會管理權限以委托的方式、884項行政執(zhí)法事項以授權的方式下放給32個鎮(zhèn)街行使，使其權限基本達到縣一級的水平，促使管理權限與基層發(fā)展需要相匹配，推動鎮(zhèn)街職能轉變，優(yōu)化基層審批服務便民機制，加強基層行政執(zhí)法工作，不斷改善基層的營商環(huán)境，有力激發(fā)經濟社會發(fā)展的活力。

(三)基層管理服務隊伍更加充實強大。一是通過全面優(yōu)化黨政機構、事業(yè)單位和市直部門派出機構設置，初步搭建起基層治理體系中的“四梁八柱”，并通過優(yōu)化運行機制，促使新機構能在短時間內產生“化學反應”發(fā)揮“十足”效能，打造一支優(yōu)秀、高效的基層管理服務隊伍。二是通過推動各類機構編制資源下沉，充實鎮(zhèn)街服務管理隊伍力量，使基層有人有權有物，保障基層事情基層辦，基層事情有人辦，有效緩解基層管理任務重人員少的“小馬拉大車”問題，提升了基層管理工作的質量和效率。

(四)增強了人民群眾的幸福感和獲得感。通過加大對基層教育、醫(yī)療和公共服務等基礎服務領域的機構編制支持，花力氣、下決心解決鎮(zhèn)街基礎服務資源不均衡等問題，強化基層基礎服務能力建設，補齊基層基礎服務短板，為人民群眾辦好事、辦實事、解難事，為民眾提供充足、優(yōu)質、便捷的服務，使人民群眾的獲得感、幸福感得到大幅提升。

四、探討與評論

如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會快速發(fā)展過程中，有限的鎮(zhèn)級治理資源與龐大的社會治理和服務需求之間的矛盾，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展過程中實現基層治理體系和治理能力現代化的重要命題。

東莞鎮(zhèn)街經濟社會快速發(fā)展的同時，面臨著承擔遠超傳統(tǒng)鎮(zhèn)級所需應對的經濟社會管理事務量的挑戰(zhàn)。東莞市堅持問題導向，針對基層治理統(tǒng)籌不夠、權限不足、隊伍不強、服務不便等突出瓶頸問題，對鎮(zhèn)街的組織結構進行制度化再造，通過加強黨對基層治理的統(tǒng)一領導，擴大經濟社會管理權限，優(yōu)化調整黨政機構、事業(yè)單位和市直部門派出機構設置，充實基層隊伍力量，完善運行機制建設，組建綜合治理委員會、公共服務委員會、綜合行政執(zhí)法委員會等3個統(tǒng)一指揮協(xié)調的工作平臺，將分散在各個部門的人力物力統(tǒng)籌起來，將豐富的社會資源聯合起來，打造“黨委—政府—社會”的多元共治體系，有效緩解鎮(zhèn)街治理資源與治理任務之間的緊張性，使鎮(zhèn)街治理能力和治理水平全面提升，充分回應基層經濟社會發(fā)展需要和人民群眾的核心需求，讓改革發(fā)展成果惠及全體人民，增強人民群眾的獲得感、幸福感。這些改革經驗，對于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經濟社會發(fā)展過程中推動治理體系和治理能力現代化，具有積極的示范意義。