2020年初，英國與歐盟簽訂“脫歐”協(xié)議，雙方進入“脫歐”過渡期。然而，從英國與歐盟關(guān)系的走勢及英國內(nèi)政外交的現(xiàn)實情況看，“脫歐”與新冠肺炎疫情對其的綜合影響超出預(yù)期。英國經(jīng)濟形勢仍不穩(wěn)定：2020年英國經(jīng)濟萎縮11%，之后兩年雖分別取得7.5%和4%的增長，但增速更多得益于從低谷的反彈而非發(fā)展動能強勁，發(fā)展不確定性仍然存在。特別是美國等西方國家應(yīng)對本國經(jīng)濟問題和新冠肺炎疫情采取的寬松貨幣政策和財政刺激，導(dǎo)致通貨膨脹率大幅上升，能源和原材料價格上漲。眾多因素與“脫歐”后的影響相互疊加，使英國供應(yīng)鏈面臨考驗，給“脫歐”后英國經(jīng)濟的發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)。

2021年7月，英國政府發(fā)布的“英國創(chuàng)新戰(zhàn)略”提出了實現(xiàn)以創(chuàng)新為主導(dǎo)的增長的長期計劃。這是英國政府應(yīng)對“脫歐”、新冠肺炎疫情、新一輪工業(yè)革命和全球競爭等綜合挑戰(zhàn)而制定的一項國家戰(zhàn)略，旨在通過做強企業(yè)、人才、區(qū)域和政府四大戰(zhàn)略支柱，構(gòu)建卓越的創(chuàng)新體系，將英國打造成為全球創(chuàng)新中心。英國政府提出到2024—2025財年將公共研發(fā)資金增加到每年220億英鎊，聚焦變革性研究和企業(yè)創(chuàng)新的支持、加大對人才的激勵和吸引、建設(shè)世界一流基礎(chǔ)設(shè)施等八大目標，著力打造健康高效的研發(fā)體系。確保到2030年實現(xiàn)英國作為科技超級大國地位的目標。英國科研經(jīng)費多元化的投入機制及其政策轉(zhuǎn)型的路徑，對中國加快實現(xiàn)科技自立自強和建設(shè)科技強國具有一定借鑒意義。

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一英國科研經(jīng)費概況

1.1　英國科研經(jīng)費投入情況

英國2021年科研經(jīng)費總投入544億美元，全球排名第7位，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重約1.7%。長期以來，英國科研經(jīng)費占GDP比重基本持平。在“脫歐”和新冠肺炎疫情的雙重沖擊下，英國科研經(jīng)費投入仍保持穩(wěn)定增長。2011—2020年英國進行了長達10年的科研預(yù)算保護和持續(xù)穩(wěn)定投入，以支持其世界一流的研究基礎(chǔ)；2011—2015年英國嚴格保持每年46億英鎊的資源性科學經(jīng)費投入水平，2016—2020年，新增設(shè)總額15億英鎊的“全球挑戰(zhàn)研究基金”（GCRF）和4億英鎊的“牛頓基金”（Newton Fun），分別用于解決全球面臨的各種問題和開展同新興發(fā)展中國家的科技創(chuàng)新合作。英國政府承諾，財政部承擔原本由歐盟撥付的科研經(jīng)費，確保科學家、大學科研人員和科研基礎(chǔ)設(shè)施項目的政府科研經(jīng)費投入保持原有水平。從研發(fā)活動類型來看，英國基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入占科研經(jīng)費投入的18.1%，應(yīng)用研究經(jīng)費投入占比超過40%，遠遠高于世界其他國家。

1.2　英國科研經(jīng)費投入的國際比較

從2015—2021年各國的科研經(jīng)費投入總體趨勢來看，除英國科研經(jīng)費投入保持穩(wěn)定增長外，其他國家科研經(jīng)費投入均以2019年為轉(zhuǎn)折點，有不同幅度的下降（見圖1）。但作為全球排名前10位的經(jīng)濟體，英國科研經(jīng)費投入水平較低，在GDP中的占比也遠低于韓國、德國、日本、美國和中國等國家。從政府科研經(jīng)費投入方向來看，英國各方面的經(jīng)費投入較為均衡，以2019年數(shù)據(jù)為例，英國在健康和環(huán)境方向、經(jīng)濟發(fā)展項目和大學基金項目的經(jīng)費投入占比分別為31.7%、22.77%和24.73%；美國側(cè)重健康和環(huán)境方向，占科研經(jīng)費投入比重達56.81%；德國在大學基金項目中的經(jīng)費投入最多，占比達40.77%；而韓國對經(jīng)濟發(fā)展項目的經(jīng)費投入占比達49.35%。

1.3　英國科研經(jīng)費支出年均增速

英國2021年科研經(jīng)費支出為469億英鎊（折合美元約593億美元），較2020年約增長29億英鎊，增長約6.6%，略高于2019年和2020年的增長水平（見圖2）。自“脫歐”以來，英國政府宣布了多個增加科研經(jīng)費支出的計劃，目前英國的科研經(jīng)費支出處于歷史最高水平。在“建設(shè)全球科學超級大國”和“成為創(chuàng)新型國家”的目標指引下，英國政府確立了科學研究和科技創(chuàng)新在國家繁榮與安全中的核心地位，承諾到2027年科研經(jīng)費支出占GDP的比重從1.7%提高到2.4%。

1.4　英國科研經(jīng)費資金流向

英國科研經(jīng)費的資金流向較為復(fù)雜。英國經(jīng)濟中不同組織向其他部門和本部門內(nèi)的組織提供資金價值，包括海外資金。以2019年英國科研經(jīng)費資金流向為例（見表1），科研總投入約385億英鎊，來自商業(yè)部門的研發(fā)經(jīng)費占比約53.7%，政府、英國科研與創(chuàng)新署（UKRI）和高等教育基金委員會占比27.1%，最引入矚目的是來自海外經(jīng)費投入占比14.5%。商業(yè)部門作為科研活動的主體，科研經(jīng)費支出占經(jīng)費總支出的67.4%，但同時獲得政府（包括UKRI）和海外的大量經(jīng)費支持；政府及英國科研與創(chuàng)新署公共研發(fā)經(jīng)費的資金主要流向英國的高校、英國科研與創(chuàng)新署的科研機構(gòu)以及企業(yè)，部分資助非營利性私營機構(gòu)。

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二英國政府科研經(jīng)費投入的結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)聯(lián)合國世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）發(fā)布的《2022年全球創(chuàng)新指數(shù)報告》，英國創(chuàng)新指數(shù)穩(wěn)居世界第4位。英國在創(chuàng)新體系建設(shè)方面特征明顯，為實現(xiàn)其科技創(chuàng)新實力和影響力位居世界前列提供了有力支撐。聚焦到經(jīng)費投入方面有以下特征。

2.1　英國政府的科研經(jīng)費投入

英國政府的科研經(jīng)費投入主要通過中央政府及其各職能部門，在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)上的投入主要可分為3個部分。

一是英國科研與創(chuàng)新署的研發(fā)投入。截至2022年，英國商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS）是英國宏觀科技管理部門，負責政府科技政策和相關(guān)管理辦法的制定，統(tǒng)籌科研經(jīng)費預(yù)算，具體由2018年4月成立的非政府部門英國科研與創(chuàng)新署執(zhí)行。英國科研與創(chuàng)新署由7個研究理事會、英國創(chuàng)新署（Innovate UK）和英格蘭研究署（Research England）組成。7個研究理事會主要面向各自學科領(lǐng)域，資助境內(nèi)的高校和科研院所；英格蘭研究署主要面向企業(yè)提供競爭性的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)經(jīng)費支持。

二是高等教育基金委員會的研發(fā)投入。這是英國極為重要的、具備研發(fā)能力的部門，主要向高等教育機構(gòu)（HEIs）提供資金，供其開展各類研發(fā)活動。此外，英格蘭研究署依據(jù)“卓越研究計劃”評估結(jié)果向高校和相關(guān)學科發(fā)展提供資金支持。

三是英國政府及其他部門的科研經(jīng)費投入。主要包括：英國衛(wèi)生部對國民醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）的臨床研發(fā)資金投入，約占英國國內(nèi)研發(fā)支出的9.5%；國際發(fā)展部（DFID）的研發(fā)支出約占3%；商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS）及其他部門也有部分研發(fā)投入。其中比較有代表性的是英國創(chuàng)新與科學種子基金（UKI2S）。其由商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部，英國原子能機構(gòu)，以及英國衛(wèi)生安全局等部門提供支持，由專業(yè)風險投資公司管理運行，致力于培育英國重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的新興企業(yè)，包括生物技術(shù)、合成生物學、工程、農(nóng)業(yè)和人工智能等。除提供種子資金外，還面向早期的創(chuàng)業(yè)公司提供戰(zhàn)略性建議和吸引私人投資。2023年3月，英國公布新的《科學技術(shù)框架》，為該基金增資1000萬英鎊。

2.2　英國商業(yè)部門的科研經(jīng)費投入

英國科技公司高度重視創(chuàng)新，認為開展研發(fā)活動是其商業(yè)模式的基本驅(qū)動力。英國科技行業(yè)協(xié)會（TechUK）76%的成員企業(yè)表示，在英國進行研發(fā)對他們的業(yè)務(wù)拓展十分重要。2021年11月19日英國國家統(tǒng)計局（ONS）發(fā)布的《商業(yè)企業(yè)研發(fā)，英國：2020》顯示，2020年英國商業(yè)部門的研發(fā)支出較2019年增長了9億英鎊左右，總額達到269億英鎊，增長率為3.5%，略高于2018年3.3%的增長率。

2020年，75%的商業(yè)部門科研經(jīng)費來源于本部門（203億英鎊）資助，其次是15%的海外資金（39億英鎊）資助。根據(jù)《2020年歐盟工業(yè)研發(fā)投資記分牌》，2020年英國企業(yè)研發(fā)投入前10名詳見表2，2020年共投入科研經(jīng)費174億英鎊。排在前2名的公司屬于生物制藥行業(yè)，英國葛蘭素史克公司和阿斯利康制藥有限公司分別在全球排名第29位和第31位。從表2中也可以看出，英國的創(chuàng)新行業(yè)集中于生物制藥、金融科技、航空航天、食品和能源等。

2.3　英國非營利性私營機構(gòu)科研經(jīng)費投入

經(jīng)過多年發(fā)展，英國已有多個資金規(guī)模龐大、具有一定影響力的非營利性私營機構(gòu)，如維康基金會、英國癌癥研究中心和英國心臟基金會等，還包括眾多圖書館和檔案館，植物園、動物園和自然保護區(qū)以及一些從事工程和設(shè)計、技術(shù)測試和分析的專業(yè)組織。根據(jù)英國國家統(tǒng)計局2021年8月公布的《英國國內(nèi)研發(fā)總支出：2019》統(tǒng)計報告，2019年英國各類非營利性私營機構(gòu)研發(fā)投入約17.67億英鎊，占比約為4.6%，與2018年相比，降低了0.4 個百分點。

以英國最具代表性的維康基金會為例，該基金會成立于1936年，根據(jù)制藥業(yè)企業(yè)家亨利·維康爵士（Sir Henry Wellcome）的遺囑成立，目前投資規(guī)模達387億英鎊，是英國最大的慈善組織，主要投資生物醫(yī)藥和生命健康領(lǐng)域。2020年初，維康基金會參與資助了牛津大學和阿斯利康制藥有限公司共同開展的新冠疫苗研發(fā)，為應(yīng)對新冠疫情做出了積極的貢獻。2021年8月維康基金會宣布將對人類的三大健康挑戰(zhàn)進行投資，包括氣候變化、傳染病和心理健康。根據(jù)維康基金會2021年年報披露，2020—2021年，維康基金會共投入12億英鎊，用于以改善健康為目標的科學研發(fā)。2021年維康基金會的研發(fā)投入約占英國非營利性私營機構(gòu)研發(fā)投入的70%。2022年1月，維康基金會宣布將在未來10年投入160億英鎊用于科學研究，重點是資助下一代新冠疫苗的研發(fā)。

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三英國科研經(jīng)費投入的主要舉措

2020年經(jīng)合組織的平均科研經(jīng)費投入占GDP的比重為2.68%，落后于以色列和韓國等研發(fā)領(lǐng)先的國家。英國采取多種手段提升科研經(jīng)費投入。

3.1　英國政府加強科研經(jīng)費投入的措施

英國政府將創(chuàng)新視為新冠疫情和“脫歐”后經(jīng)濟增長的關(guān)鍵支柱之一。2022年3月，英國政府宣布了2022—2025年度科研預(yù)算總額為398億英鎊，這是有史以來最高的科研預(yù)算計劃。計劃將250億英鎊分配給英國科研與創(chuàng)新署，用于支持其理事會和關(guān)鍵項目，以實現(xiàn)其制定的5年戰(zhàn)略。包括：英國科研與創(chuàng)新署的7個研究理事會、英國創(chuàng)新署和英格蘭研究署3年內(nèi)投資168億英鎊的核心預(yù)算，其中投資20億英鎊用于跨理事會間共同開展的人才計劃；在3年內(nèi)對英國科研基礎(chǔ)設(shè)施項目進行29億英鎊的投資，如位于盧瑟福國家實驗室的鉆石光源（DIAMOND）、ISIS脈沖中子和介子源大型科研設(shè)施的升級改造等。

3.2　英國引導(dǎo)商業(yè)部門加大科研經(jīng)費投入的措施

3.2.1　研發(fā)稅收抵免

英國研發(fā)稅收抵免（R&D Tax Credits）政策于2000年啟動，是英國政府為鼓勵企業(yè)進行創(chuàng)新而推出的重點政策之一。英國研發(fā)稅收抵免分為面向中小企業(yè)實施的加計扣除政策（SME計劃），可按支付成本的65%扣除直接參與研發(fā)活動的外聘人員成本與項目支出；面向大企業(yè)實施的稅收抵免政策（RDEC計劃），在一定條件下，企業(yè)可按照研發(fā)成本的13%抵減應(yīng)納稅額。這兩者共同構(gòu)成了英國政府為在英各類企業(yè)提供的最大的單一政府供資機制之一。英國公司的海外研發(fā)費用也符合研發(fā)稅收抵免的申請資格。據(jù)英國海關(guān)與稅務(wù)總署（HMRC）稱，英國中小企業(yè)的研發(fā)稅收抵免平均申請金額超過5萬英鎊，而大公司則超過60萬英鎊。但從2023年4月起，研發(fā)稅收抵免政策將僅限于英國境內(nèi)開展的活動，以創(chuàng)造一個增加支出、提升投資及創(chuàng)造更多就業(yè)機會的良性循環(huán)的經(jīng)濟環(huán)境。另外，英國2021年財政預(yù)算案中宣布了一項新的稅收超額扣除政策，允許創(chuàng)新型企業(yè)針對固定資產(chǎn)投資申請更高的投資津貼，這一變化將會使英國的工廠和機械補貼的凈現(xiàn)值從經(jīng)合組織中的排名第30位提高到第1位。

3.2.2　專利盒制度

專利盒制度（Patent Box）是向遞交專利申請的創(chuàng)新企業(yè)提供一定的稅收減免措施，是英國創(chuàng)新激勵措施的重要組成部分。自2013年推出專利盒制度以來，申請減免的金額逐年增加。2018—2019年納稅年度，1405家企業(yè)依據(jù)專利盒制度申請減免，減免總額達11.29億英鎊，其中超過一半的企業(yè)（755家）屬于制造業(yè)（包括制藥業(yè)），占減免總額的32%；且申請減免的公司中，28%為大型企業(yè)，約占減免總額的92%。

3.3　英國引導(dǎo)科研經(jīng)費投入的金融措施

3.3.1　科技風險投資

英國具有多元化的金融生態(tài)系統(tǒng)，包括天使投資者、股權(quán)眾籌平臺和風險投資基金。2021年英國科技行業(yè)融資額高達293億英鎊，排名世界第4位，僅次于美國、中國和印度，穩(wěn)居歐洲首位，高于德國和法國吸引的科技風險投資總額。

3.3.2　英國商業(yè)銀行

英國商業(yè)銀行（British Business Bank）是英國政府全資擁有、獨立運作的商業(yè)開發(fā)銀行，其主要與其他商業(yè)銀行、風險投資基金等合作伙伴共同為中小企業(yè)提供商業(yè)貸款。銀行貸款是成熟企業(yè)融資的最佳途徑。創(chuàng)新企業(yè)申請債務(wù)融資的成功率很高，但是，擁有潛在知識產(chǎn)權(quán)價值、銷售業(yè)績有限的企業(yè)可能被視為風險投資，因此難以獲得銀行貸款。

3.3.3　推動養(yǎng)老金入市

為了增加對英國創(chuàng)新企業(yè)更多的投資，釋放替代資金來源非常重要。英國擁有世界第三大養(yǎng)老金市場，但只有一小部分投資通過英國風險投資和私募股權(quán)基金支持創(chuàng)新。在英國養(yǎng)老金市場中，定額繳款（DC）養(yǎng)老金規(guī)模正在顯著增長。英國政府計劃將其中一部分用于生產(chǎn)性金融資產(chǎn)的投資，為養(yǎng)老金儲蓄者帶來更高的回報，同時增加用于創(chuàng)新的私人融資供應(yīng)額度。

3.3.4　引導(dǎo)股權(quán)投資

英國政府還支持創(chuàng)新公司通過彈射網(wǎng)絡(luò)（Catapult）獲得商業(yè)融資。彈射網(wǎng)絡(luò)利用其特定行業(yè)的知識和能力提高企業(yè)獲得融資的能力，并使得創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)與潛在投資者接洽。英國創(chuàng)新署的投資者合作伙伴計劃幫助企業(yè)獲得更多的私人融資，利用英國創(chuàng)新署的資金吸引私人資金來源的股權(quán)投資。英國“未來基金”向1190家企業(yè)發(fā)放價值11.4億英鎊的可轉(zhuǎn)換貸款，截至2021年8月，貸款轉(zhuǎn)化為股權(quán)后，英國政府持有158家初創(chuàng)企業(yè)的股份。

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四英國科研經(jīng)費多元化投入機制對中國的啟示

4.1　建立持續(xù)穩(wěn)定的科研經(jīng)費投入機制

英國是近代世界科學中心之一，多元化的科研經(jīng)費投入方式為英國科研活動提供了穩(wěn)定的資金保障。英國“脫歐”后采用了競爭支持和穩(wěn)定支持并重的科研經(jīng)費投入體系，顯著增加了政府對科研活動的經(jīng)費支持，設(shè)定了眾多優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，同時重視吸引多元資本，尤其是海外資金對英國科研活動的投入，對提高英國科學研究的持續(xù)創(chuàng)新能力具有明確的導(dǎo)向作用。中國財政對于科研和人員的保障資金投入不足，競爭性資助和穩(wěn)定性資助的比例不平衡。未來應(yīng)進一步完善科研經(jīng)費多元化投入機制，通過市場需求引導(dǎo)創(chuàng)新資源有效配置，形成推進科技創(chuàng)新的強大合力。

4.2　持續(xù)加大基礎(chǔ)研究領(lǐng)域投入

英國創(chuàng)造了卓越的基礎(chǔ)科學成就，在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域保持高效率的產(chǎn)出和世界領(lǐng)先地位。強大的基礎(chǔ)研究是建設(shè)科技強國的基石。中國在科技創(chuàng)新方面已取得了重大成就，但基礎(chǔ)科學研究短板依然突出，存在重大原創(chuàng)性成果不足、頂尖研究人才和團隊缺乏、重大平臺布局不完善、頂尖學科數(shù)量偏少等問題。需要進一步加大在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的投入，長期穩(wěn)定支持基礎(chǔ)科學研究，重視培養(yǎng)基礎(chǔ)學科專業(yè)人才，加強重點學科領(lǐng)域戰(zhàn)略布局，在全社會營造重視和支持基礎(chǔ)研究的良好氛圍。

4.3　繼續(xù)鞏固企業(yè)創(chuàng)新主體地位

英國科技企業(yè)在科研經(jīng)費投入和支出方面都處于絕對主體地位，市場的參與為科研發(fā)展、成果轉(zhuǎn)化注入活力和能量。中國企業(yè)存在創(chuàng)新意愿不高、創(chuàng)新能力不強、創(chuàng)新資源不足等問題，應(yīng)進一步強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，借鑒英國建設(shè)科創(chuàng)金融生態(tài)的做法，建立專職負責企業(yè)創(chuàng)新金融投資的科技銀行，探索養(yǎng)老金等資金流向企業(yè)創(chuàng)新的方式方法，落實制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除等稅收優(yōu)惠政策，進一步放寬創(chuàng)新型企業(yè)應(yīng)納稅的抵扣條件，引導(dǎo)企業(yè)加大科研經(jīng)費投入力度，培育壯大創(chuàng)新發(fā)展新動能。

4.4　面向產(chǎn)業(yè)建立創(chuàng)新協(xié)同機制

英國設(shè)立科研與創(chuàng)新署加強政府部門與行業(yè)組織、研發(fā)機構(gòu)、企業(yè)間的聯(lián)系，利用創(chuàng)新與科學種子基金培育新興企業(yè)等，協(xié)同產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新發(fā)展。中國科技創(chuàng)新政策體系較為完善，但科技體制改革尚未完成，存在職能轉(zhuǎn)變不到位、部門協(xié)同不夠等問題。應(yīng)進一步加強科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊密銜接，支持科技領(lǐng)軍企業(yè)聯(lián)合產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、科研機構(gòu)組建創(chuàng)新聯(lián)合體，推動開展基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、重大攻關(guān)、轉(zhuǎn)化應(yīng)用全鏈條創(chuàng)新，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)，為中國建設(shè)世界科技強國夯實基礎(chǔ)。

轉(zhuǎn)自丨科情智庫

作者丨馮高陽，方微