《內(nèi)控規(guī)范》第三條提出了內(nèi)部控制的定義：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟業(yè)務活動的風險進行防范和管控。
從靜態(tài)的角度理解，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了防范和管控經(jīng)濟活動風險而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，這個系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素組成，靜態(tài)的內(nèi)部控制簡單了說就是一本手冊（內(nèi)部控制手冊）和一套軟件（內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng)）。
從動態(tài)的角度理解，內(nèi)部控制是通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，為實現(xiàn)控制目標的自我約束的過程。動態(tài)的內(nèi)部控制就是風險評估、業(yè)務執(zhí)行和監(jiān)督評價這三項活動，這些活動每年都要開展，按照PDCA循環(huán)的方式持續(xù)提升內(nèi)部控制管理系統(tǒng)。
內(nèi)部控制的定義中有幾個關鍵詞：控制目標，制度、措施和程序，經(jīng)濟活動、風險、防范和管控。搞清楚這幾個關鍵詞的含義，也就能夠真正理解內(nèi)部控制的定義和內(nèi)容了。
一、控制目標
控制目標就是《內(nèi)控規(guī)范》第五條描述的五個目標，我們認為，這五個目標在不同的單位、在內(nèi)控建設的不同階段，具體內(nèi)容和側(cè)重點是不一樣的。當然，在內(nèi)控建設的初期階段，為提高內(nèi)控體系建設工作的效率，建議還是直接把這五個目標直接照抄即可。
二、制度、措施和程序
這里的“制度”不是《局黨組會議事規(guī)則》、《預算管理制度》、《辦公用品管理辦法》等具體的、條文式的管理制度，應該理解為一種工作機制，比如，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，授權審批、內(nèi)部監(jiān)督等等。中央曾在2013年提出“把權力關進制度的籠子里”工作要求，這里的“制度”也是指的機制建設。
“措施”是指通過風險識別和風險分析，確定風險等級，然后制定的應對方案，這些措施具體而言包括前面說的管理制度、管理表單、信息化管理系統(tǒng)等等，總之就是對風險進行防范和管控的具體操作辦法。
“程序”就是做事的先后順序，實際上就是業(yè)務流程，這是內(nèi)控建設的重要內(nèi)容，之所以重要，是因為識別風險的過程就是梳理流程的過程，管理制度實際上是對流程的詳細說明和解釋。
三、經(jīng)濟活動
經(jīng)濟活動是指《內(nèi)控規(guī)范》第四章業(yè)務層面的六大業(yè)務。這些經(jīng)濟活動的特點是“以預算為主線，以資金管控為重點”。所以，與資金關系不大的業(yè)務活動，目前還不在內(nèi)控的范圍之內(nèi)，比如，黨建工作、人事考勤、專業(yè)業(yè)務活動等。有單位問：工會費屬于內(nèi)控的范圍嗎？我們認為，工會費不列入年度部門預算，雖然涉及到資金，但不符合“以預算為主線”的要求，所以不在內(nèi)控的范圍之內(nèi)?！秲?nèi)控報告》專門有一張表考察“其他領域”內(nèi)控制度建設的情況，這里的“其他領域”就是除六大業(yè)務之外的、與資金相關的業(yè)務活動，比如黨費、工會費、離退休干部活動經(jīng)費的管理等等。也就是說，六大業(yè)務領域之外的其他涉及資金業(yè)務的活動，目前還不在內(nèi)控的范圍之內(nèi)，不過將來很有可能會納入進來的。在內(nèi)控建設初期階段，建議“其他領域”的業(yè)務活動暫不作考慮，單位內(nèi)控建設緊跟財政部文件的要求就可以了，要求到哪兒，就做到哪兒，絕對不能拖后或者遺漏，但也沒必要超前。
需要注意的是，2012年財政部發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》只是要求對“經(jīng)濟業(yè)務活動”的風險進行防范和控制，2015年財政部根據(jù)中央的精神又下發(fā)了《指導意見》，明確提出單位內(nèi)控的范圍由經(jīng)濟業(yè)務活動擴大到權力運行，所以這個定義今天看來是需要補充修訂的，在“經(jīng)濟活動”后面還要加上“權力運行”。
四、風險
在實踐中，這個關鍵詞是最容易被忽略的。內(nèi)部控制控什么？是風險，不是活動，更不是人。風險越大，就必須要重點管控，比如接待費、差旅費等支出項目；資金額度大，但風險小，就不作為重點管控，比如人員工資支出，這在每家單位都是一項額度最大的基本支出，但確實不需要加強管控，因為這涉及到每個人的利益，一旦出錯，立馬就會有反饋。
正是基于這個原因，內(nèi)控實施階段首先要做的工作就是風險評估，同樣的業(yè)務活動，執(zhí)行的同一個法規(guī)文件，在不同的單位風險的內(nèi)容和等級是不同的，這就又回到《內(nèi)控規(guī)范》第一條了，內(nèi)控建設既要依法依規(guī)，還要結合單位實際，沒有調(diào)研，沒有融合單位原有的規(guī)章制度，這樣的內(nèi)控建設是沒什么意義的。
五、防范和管控
風險是未來可能會發(fā)生的事件，內(nèi)控的價值就在于將風險“關口前移”，是“未雨綢繆”，是“治未病”。在風險事件發(fā)生之前，采取管控措施避免風險，或者降低風險事件發(fā)生帶來的影響，這叫預防性控制，是內(nèi)控的主要方向。當然，還有一種情況，單位雖然已經(jīng)識別了風險并且采取了一定的管控措施，但最終的結果還是帶來的損失或不利影響，這種情況下還需要進行內(nèi)部控制嗎？當然需要，這叫發(fā)現(xiàn)性控制。風險是固有的，不會因為采取了內(nèi)控措施就不存在了。內(nèi)控不能消滅風險，只能是將風險處于可控狀態(tài)，避免或者降低風險帶來的不利影響。同時，風險是動態(tài)的，管控措施也是動態(tài)的，需要不斷更新、升級，就像我們?nèi)粘Ｊ褂玫?span id="8oo08oo" class="candidate-entity-word" data-gid="3176470">office、微信等軟件一樣。
舉一個例子，籬笆里面有羊，籬笆外面有狼，為了防止狼竄入籬笆吃羊，采取的措施就是扎緊籬笆，不讓狼進來，未雨綢繆，提前對風險提前采取了防范措施以保證羊的安全，這是理想的控制方式。還有一種情況，雖然已經(jīng)意識到狼對羊的危險，加固了籬笆，但有一天還是發(fā)生了狼進入籬笆把羊吃了的情況，這是不是說明內(nèi)部控制就沒有意義了呢？當然不是，只能說明原有的風險防控措施力度不夠，或者方式不當，需要對管控措施進行升級，從機制上來說就是加強監(jiān)督，每天都把籬笆檢查一遍；從業(yè)務活動方面來說就是扎緊籬笆，“亡羊補牢”是內(nèi)控的另一種方式。
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