涉自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，是指保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)原住居民傳統(tǒng)生活生產(chǎn)(如傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自建住宅)活動(dòng)以外的其他建設(shè)項(xiàng)目,以及對(duì)保護(hù)區(qū)有影響的周邊地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。比如前段時(shí)間引起環(huán)保界關(guān)注的，與蒼山洱海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的大理五溪改造項(xiàng)目。

國(guó)內(nèi)與此類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的環(huán)境管理類(lèi)法律法規(guī)規(guī)范性文件，主要有《自然保護(hù)區(qū)條例》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》等。

我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》于1994年頒布，經(jīng)過(guò)2011年、2017年兩次修訂，目前仍只有44個(gè)條款，部分條款規(guī)定粗放，涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的規(guī)定不夠細(xì)致。生態(tài)環(huán)境部擬申請(qǐng)國(guó)務(wù)院對(duì)《自然保護(hù)區(qū)條例》再次進(jìn)行修訂，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，同時(shí)與其他相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行有效的銜接，為自然保護(hù)區(qū)建管理提供更為全面的法律保障。但至今沒(méi)有落地。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》2020年正在進(jìn)行修改，目前尚在征求意見(jiàn)階段，現(xiàn)行有效依據(jù)仍是2017年版本。

本文嘗試在現(xiàn)有法律制度框架下，對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保準(zhǔn)入要求進(jìn)行總結(jié)梳理，以引起建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)單位的關(guān)注和重視。

一、應(yīng)當(dāng)注意建設(shè)項(xiàng)目本身是否屬于可以在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目

《自然保護(hù)區(qū)條例》第32條第一款條文內(nèi)容中有規(guī)定“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi),不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施……”。依照該規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目,只能建設(shè)在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的范圍內(nèi)。

法律規(guī)定

凡涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《自然保護(hù)區(qū)條例》關(guān)于自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)管理的規(guī)定?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第26條規(guī)定：“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)?！钡?2條第一款規(guī)定：“在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi),不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項(xiàng)目,其污染物排放不得超過(guò)國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；在自然保護(hù)區(qū)的外圍保護(hù)地帶建設(shè)的項(xiàng)目,不得損害自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量”。

因此,根據(jù)上述規(guī)定和其他相關(guān)規(guī)定以及建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì),經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和嚴(yán)格審批后,可以在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)建設(shè)的項(xiàng)目有：國(guó)家基礎(chǔ)交通建設(shè)工程；國(guó)家基礎(chǔ)水利、水電工程；農(nóng)、林、畜牧業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)；生態(tài)旅游；輸變電工程；以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，但不產(chǎn)生污染的項(xiàng)目；自然保護(hù)區(qū)資源管護(hù)、科研和宣傳教育相關(guān)建設(shè)工程等等。

除了上述項(xiàng)目經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后可進(jìn)入保護(hù)區(qū)外,其他建設(shè)項(xiàng)目一律不得進(jìn)入保護(hù)區(qū),尤其是石油加工、煉焦業(yè)、化工業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、橡膠和塑料制品業(yè)、建材火電、冶金機(jī)電、采掘業(yè)、核工業(yè)等項(xiàng)目嚴(yán)格禁止進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)。

二、應(yīng)當(dāng)注意對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以及進(jìn)行什么級(jí)別的環(huán)境評(píng)價(jià)（報(bào)告書(shū)或者被告表）

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》（2017年版），建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理所稱(chēng)的環(huán)境敏感區(qū)，可以分為三類(lèi)：需特殊保護(hù)地區(qū)、生態(tài)敏感與脆弱區(qū)、社會(huì)關(guān)注區(qū)，分別說(shuō)明如下：

01需特殊保護(hù)地區(qū)

自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、海洋特別保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)；

02生態(tài)敏感與脆弱區(qū)

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、基本草原、森林公園、地質(zhì)公園、重要濕地、天然林、野生動(dòng)物重要棲息地、重點(diǎn)保護(hù)野生植物生長(zhǎng)繁殖地、重要水生生物的自然產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)和洄游通道、天然漁場(chǎng)、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、封閉及半封閉海域；

03社會(huì)關(guān)注區(qū)

以居住、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科研、行政辦公等為主要功能的區(qū)域，以及文物保護(hù)單位。

自然保護(hù)區(qū)屬于環(huán)境敏感區(qū)第一類(lèi)需特殊保護(hù)的地區(qū)。

依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》的要求，在此區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目，需要做環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的有：

1. 畜牧業(yè)
2. 水力發(fā)電
3. 5萬(wàn)千瓦以上風(fēng)力發(fā)電
4. 旅游開(kāi)發(fā)中纜車(chē)索道建設(shè)、影視基地建設(shè)；
5. 煤氣層開(kāi)采
6. 土砂石、石材開(kāi)采加工
7. 水利建設(shè)項(xiàng)目中的水庫(kù)、引水工程、河湖整治、地下水開(kāi)采
8. 海洋工程建設(shè)項(xiàng)目中圍填海工程及海上堤壩工程
9. 運(yùn)輸業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中隧道、橋梁、新建鐵路、除油氣液體化工以外的碼頭、石油天然氣頁(yè)巖氣成品油管線
10. 輸變電工程

可以在此區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目，需要做環(huán)境影響報(bào)告表的有：

1. 水產(chǎn)品加工（報(bào)告表）
2. 房地產(chǎn)（報(bào)告表）
3. 社會(huì)事業(yè)與服務(wù)業(yè)中的學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院、福利院；批發(fā)、零售市場(chǎng)；博物館、美術(shù)館、圖書(shū)館、紀(jì)念館、體育館；大型停車(chē)場(chǎng)；洗車(chē)場(chǎng)；殯儀館（報(bào)告表）；
4. 農(nóng)林漁業(yè)（報(bào)告表）
5. 海洋工程建設(shè)項(xiàng)目中海洋人工魚(yú)礁工程（報(bào)告表）

又根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第7條和第8條，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行全面、詳細(xì)的評(píng)價(jià)；建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成輕度影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行分析或者專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)

應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容

（一）建設(shè)項(xiàng)目概況；
（二）建設(shè)項(xiàng)目周?chē)h(huán)境現(xiàn)狀；
（三）建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成影響的分析和預(yù)測(cè)；
（四）環(huán)境保護(hù)措施及其經(jīng)濟(jì)、技術(shù)論證；
（五）環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析；
（六）對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)的建議；
（七）環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表、環(huán)境影響登記表的內(nèi)容和格式，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)規(guī)定。

綜上所述，依據(jù)法律法規(guī)在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)可以開(kāi)展的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)或者環(huán)境影響報(bào)告表。

另外，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（環(huán)辦〔2004〕101號(hào)），涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，并應(yīng)編寫(xiě)專(zhuān)門(mén)章節(jié),就項(xiàng)目對(duì)保護(hù)區(qū)結(jié)構(gòu)功能、保護(hù)對(duì)象及價(jià)值的影響作出預(yù)測(cè),提出保護(hù)方案, 根據(jù)影響大小由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位落實(shí)有關(guān)保護(hù)、恢復(fù)和補(bǔ)償措施。

國(guó)務(wù)院辦公廳2010年印發(fā)《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》則規(guī)定：“涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目可能造成的對(duì)保護(hù)區(qū)功能和保護(hù)對(duì)象的影響作出預(yù)測(cè)，提出保護(hù)與恢復(fù)治理方案；對(duì)于未按規(guī)定完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)和建設(shè)單位，暫停審批其新的涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人依法予以處罰。”

三、應(yīng)當(dāng)注意取得自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)的許可

涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，依據(jù)原環(huán)境保護(hù)部等10部委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕57號(hào)）、和原國(guó)家林業(yè)局《在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)修筑設(shè)施審批管理暫行辦法》（國(guó)家林業(yè)局令第50號(hào)令）等相關(guān)規(guī)定。除了應(yīng)當(dāng)取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)及批準(zhǔn)文件外，還應(yīng)履行進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的其他審批手續(xù)。涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，必須征得自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)的同意。自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)的許可建立在自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)（一般是保護(hù)區(qū)管理局）同意的基礎(chǔ)上,并應(yīng)在項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段由建設(shè)方辦理完畢。

隨著環(huán)保政策形勢(shì)的趨緊，以及建設(shè)項(xiàng)目各單位背書(shū)責(zé)任的加重，涉自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目未來(lái)必然會(huì)受到更加嚴(yán)格的行政監(jiān)督管理。另一方面，在全民參與環(huán)境治理的國(guó)家政策帶動(dòng)下，來(lái)自民間環(huán)保組織的社會(huì)監(jiān)督和新聞媒體的輿論監(jiān)督也更為頻繁。因此，相關(guān)建設(shè)單位應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目的環(huán)保準(zhǔn)入條件有清晰的認(rèn)識(shí)，以確保建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

來(lái)源 | 環(huán)境法律幫助 盧培元，參與辦理部分環(huán)境案件：全國(guó)首例綠色金融環(huán)境公益訴訟案件、某國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)違規(guī)采礦破壞生態(tài)案，某上市畜牧企業(yè)排放污水污染環(huán)境案，某上市造紙企業(yè)大氣污染案。