財(cái)政部2015年發(fā)布了《指導(dǎo)意見(jiàn)》,要求全國(guó)范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位要在2020年前完成內(nèi)部控制體系建設(shè)工作,內(nèi)部控制體系應(yīng)該如何建立呢?《內(nèi)部控制規(guī)范》第七條給出了答案,實(shí)際上這也是開(kāi)展內(nèi)部控制工作的七個(gè)步驟:一是梳理單位各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程;二是明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié);三是系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),四是確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn);五是選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略;六是在此基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度;七是督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。其中,第一第二項(xiàng)是流程管理,三四五項(xiàng)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,六七項(xiàng)是內(nèi)控體系文件的設(shè)計(jì)和執(zhí)行。也就是說(shuō),建立內(nèi)控體系的方法是采取流程管理的理論分析具體的業(yè)務(wù)活動(dòng),通過(guò)流程梳理,必要時(shí)實(shí)施流程再造,從而識(shí)別和分析潛在的風(fēng)險(xiǎn),然后針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)制定防控措施,最后是嚴(yán)格要求單位工作人員認(rèn)真執(zhí)行。
一、梳理業(yè)務(wù)流程
這里的業(yè)務(wù)流程是指預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同六大業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)步驟和程序。流程梳理需要研究和分析單位的“三定”規(guī)定內(nèi)容,根據(jù)“三定”確定各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的負(fù)責(zé)部門(mén)或者歸口管理部門(mén)。比如,預(yù)算、收支業(yè)務(wù)肯定是由財(cái)務(wù)科歸口,但政府采購(gòu)業(yè)務(wù)就不一定了,可能是財(cái)務(wù)科,也可能是辦公室,在學(xué)校一般是總務(wù)處。
流程梳理是最基礎(chǔ)也是比較繁瑣的一項(xiàng)工作,通過(guò)流程梳理,把業(yè)務(wù)活動(dòng)基本的步驟和先后順序搞清楚,這項(xiàng)工作的最終結(jié)果是要把業(yè)務(wù)活動(dòng)以流程圖的形式表現(xiàn)出來(lái)。
二、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)
每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)都分為若干業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),比如,預(yù)算業(yè)務(wù)活動(dòng),可以分為預(yù)算編報(bào)、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、決算編報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)五個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)還可以繼續(xù)細(xì)分為更小的節(jié)點(diǎn)。不同的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的流程層次,所以流程又分為一級(jí)流程、二級(jí)流程、三級(jí)流程等。在內(nèi)控建設(shè)初期階段,我們建議盡可能的減少業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的層級(jí),只做到一級(jí)流程就可以了,但要留好接口,將來(lái)升級(jí)內(nèi)控體系文件時(shí)在進(jìn)行二級(jí)、三級(jí)流程設(shè)計(jì)。
三、系統(tǒng)分析風(fēng)險(xiǎn)
這里的關(guān)鍵詞是“系統(tǒng)”,業(yè)務(wù)活動(dòng)中任何一個(gè)單一的風(fēng)險(xiǎn)都有可能轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)層面整體的風(fēng)險(xiǎn),因此,風(fēng)險(xiǎn)分析要體現(xiàn)全面性和系統(tǒng)性,既要強(qiáng)調(diào)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的特殊性也要有大局觀(guān)?!秲?nèi)部控制規(guī)范》第五條提出了全面性原則的要求,就是要求單位要站在全局的角度考慮內(nèi)控建設(shè),而現(xiàn)實(shí)中單位比較缺乏的正是這種大局觀(guān)。
比如,合同變更以后沒(méi)有在歸口管理部門(mén)辦公室登記,也沒(méi)有將變更的文本流轉(zhuǎn)到財(cái)務(wù)科,這就有可能導(dǎo)致財(cái)務(wù)科按照原合同支付資金,最終的結(jié)果是單位資金遭受損失,嚴(yán)重影響單位利益和聲譽(yù)。合同管理一個(gè)環(huán)節(jié)的失誤,看似是經(jīng)辦部門(mén)的經(jīng)辦人的操作錯(cuò)誤,導(dǎo)致的后果可能是單位整體的損失和被動(dòng)。
四、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)
確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是在要業(yè)務(wù)流程梳理的基礎(chǔ)上,對(duì)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置情況進(jìn)行具體分析,先明確業(yè)務(wù)活動(dòng)的主責(zé)部門(mén)及職責(zé),再按照流程步驟將每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行特定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,從而識(shí)別出出可能造成單位經(jīng)濟(jì)損失和其他不利影響的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
這里又存在著一個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)的細(xì)分:六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中,每個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)可以細(xì)分為不同的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)還可以繼續(xù)細(xì)分為業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)。比如,預(yù)算業(yè)務(wù)活動(dòng)有預(yù)算編報(bào)、預(yù)算執(zhí)行等五個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),而預(yù)算編報(bào)這個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)又可以細(xì)分為提出預(yù)算建議數(shù)、預(yù)算建議數(shù)審批批復(fù)、下達(dá)預(yù)算控制數(shù)、預(yù)算草案編報(bào)等九個(gè)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析,有些節(jié)點(diǎn)沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)很小,是可以承受的風(fēng)險(xiǎn);有些節(jié)點(diǎn)有風(fēng)險(xiǎn),必須要制定措施加以控制,并且還要對(duì)這些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并進(jìn)行描述。
所以說(shuō),風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和流程梳理是比較復(fù)雜和繁瑣的工作,沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí),不了解各項(xiàng)業(yè)務(wù)的實(shí)際,沒(méi)有充足的時(shí)間精力做保障,這項(xiàng)工作是很難完成的。
五、選擇應(yīng)對(duì)策略
風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略包括風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)承受四種,雖然有四種措施,但從積極管控的角度而言,主要是風(fēng)險(xiǎn)降低這一種控制措施。相對(duì)于企業(yè)而言,行政事業(yè)單位作為公共部門(mén)提供的是公共服務(wù),沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)者,通常沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益方面的考慮,因而其風(fēng)險(xiǎn)主要是業(yè)務(wù)中的低效、浪費(fèi)和舞弊,要將這些風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。
六、建立健全管理制度
確定好風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以后,應(yīng)該制定對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的管控措施。按照風(fēng)險(xiǎn)管理理論,一般是采取設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣的方式,將控制目標(biāo)、控制活動(dòng)類(lèi)別、控制的措施、控制方法、控制文檔、控制頻率、主責(zé)部門(mén)和崗位等信息繪制在一張表內(nèi),可以比較直觀(guān)的顯示對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取的控制活動(dòng)信息。風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣中重要的內(nèi)容是關(guān)于控制措施的描述,一般情況下在這張表中不便于描述過(guò)多的文字內(nèi)容,所以就需要專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的管理制度,這就是內(nèi)控建設(shè)工作除流程之外另一個(gè)重要的工作——內(nèi)控制度建設(shè)。
七、工作人員執(zhí)行
這里的工作人員泛指單位內(nèi)部參與到內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)、各部門(mén)負(fù)責(zé)人和所有職工。工作人員如何才能有效的執(zhí)行?這就需要執(zhí)行的工具了——內(nèi)控信息化系統(tǒng)。
《內(nèi)部控制規(guī)范》提出的這七個(gè)步驟,很科學(xué)也很權(quán)威,每個(gè)單位都能做到,當(dāng)然也必須要這么做。
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